FARUM-KOMMISSIONEN • Bind 12
Offentlig information og indsigt
Kapitel 19
Forside | Til bund | Forrige | Næste
Kritik af Farum Kommunes praksis vedrørende journalisering og arkivering indgår ikke i kommissoriets opregning af eksempler på angivne kritisable forhold. Kommissionen har imidlertid valgt at behandle emnet efter kommissoriets punkt 1.2., andet afsnit, på grund af dets nære sammenhæng med øvrige kritikpunkter omfattet af kommissoriet og dets betydning for gennemførelsen af undersøgelsen.
Journalisering af dokumenter og efterfølgende arkivering af disse er centrale elementer i offentlige myndigheders arbejdsform. I forenklet form drejer det sig om at have en sådan orden i dokumenterne, at de kan genfindes. Påstås et dokument sendt eller afleveret til kommunen, bør der kunne findes en registrering af modtagelsen af dokumentet i et journalsystem eller lignende, og selve dokumentet skal kunne genfindes i kommunens sag/arkivalier. Et negativt bevis om manglende modtagelse af dokumentet vil vanskeligt kunne føres, hvis der ikke er dokumentation for en systematisk registrering og arkivering.
Der anvendes i praksis forskellige former for journalisering. Sager i forvaltningen opdeles i afgørelsessager og andre sager, ofte betegnet som ”generelle sager”.[1]
For kommunens egen sagsbehandling har en hensigtsmæssig gennemført journalisering og arkivering betydning både politisk, juridisk og resursemæssigt. Kommunens mulighed for at dokumentere faktiske dispositioner har både betydning for byrådets og borgmesterens mulighed for selv at føre kontrol (internt), og for revisionens og tilsynsmyndighedernes kontrol (eksternt). Endelig er mulighederne for aktindsigt nært forbundne med en hensigtsmæssig journalisering og arkivering.
Om formålet med journalisering henvises i øvrigt til Offentlighedskommissionens bemærkninger som gengivet nedenfor.
Også for gennemførelsen af kommissionens undersøgelse og sikring af fuldstændigheden heraf er journalisering og arkivering i sig selv et væsentligt emne.
Kommissionens faktiske konstatering af, at der gentagne gange, i tiden efter kommissionen påbegyndte sit arbejde i 2003, er fremkommet ujournaliseret materiale opbevaret på forskellige lokaliteter, viser, at der - i hvert fald i dele af den kommunale administration - har været en utilstrækkelig praksis vedrørende journalisering og arkivering. Det må også undre, at for kommunen formodentlig væsentlige dokumenter i flere tilfælde ikke umiddelbart har kunnet findes i kommunens egne arkivalier, men derimod hos kommunens advokat eller en aftalepart.[2]
Mangelfuld journalisering og arkivering kan have mange årsager. Det kan skyldes - alene - manglende ledelsesmæssig instruktion og opfølgning, men det kan eksempelvis også skyldes en personalemæssig nedprioritering af funktionen eller tekniske problemer ved overgangen til elektronisk registrering.
For kommissionens arbejde har den efterfølgende registrering af ujournaliseret materiale og sortering af dette med henblik på arkivering i Farum Arkiver haft væsentlig betydning for mulighederne for at finde relevant undersøgelsesmateriale.
Modsat beretningens øvrige kapitler med sagsfremstilling alene baseret på det fundne skriftlige materiale suppleret med vidneforklaringer er der således i dette kapitel også en beskrivelse af det indtryk og de erfaringer, kommissionen har fået vedrørende kommunens journalisering og arkivering under eftersporing af relevant undersøgelsesmateriale.
Arkivering af offentlige myndigheders dokumenter er en lovbstemt forpligtelse og baseret på skriftlighed og journaliseringen som den anvendte arbejdsform. Der gælder derimod ikke en almindelig lovfæstet journaliseringspligt. Efter principperne om god forvaltningsskik kan der imidlertid opstilles en række kriterier for, hvorvidt der bør ske journalisering.[3]
Offentlighedskommissionen har i betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven beskrevet gældende ret og udarbejdet lovudkast om bl.a. journaliseringspligt.
Det hedder om gældende ret bl.a., jf. betænkningens kapitel 25, pkt. 2 (side 860-864):
”2. Gældende ret om journalsystemets indretning og journalisering
2.1. Journalsystemets indretning
Det følger af § 1 i Rigsarkivets cirkulære nr. 8 af 12. januar 1998 om statslige myndigheders journal- og arkivsystemer, at statslige myndigheder skal anvende et journal- og arkivsystem eller et arkiveringssystem, der skal bidrage til at sikre myndighedens varetagelse af arkivmæssige hensyn og til, at arkivalier i myndighedens varetægt kan bevares på en sådan måde, at de kan stilles til rådighed for myndigheder og offentligheden.
Journalsystemet skal i øvrigt være indrettet på en sådan måde, at det er muligt på en hensigtsmæssig måde at identificere og adskille myndighedens sager, ligesom systemet skal indeholde en registrering af de dokumenter (navnlig ind og udgående breve), der hører til de enkelte sager. Herudover skal journalsystemet kunne medvirke til at sikre, at sagerne bliver ekspederet, og at dette sker inden for rimelige tidsmæssige rammer, jf. FOB 1990, side 339 (side 365 f.).
Det antages herudover at følge forudsætningsvist af offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, og selve offentlighedsordningen, at myndighederne - såvel statslige som kommunale - ved indretningen af deres journalsystemer ud over arkivmæssige hensyn og hensynet til en effektiv sagsstyring tillige skal sikre, at journalsystemet er indrettet således, at det er egnet til at imødekomme borgernes henvendelser vedrørende aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. Vogter, side 142f., samt FOB 1990, side 339 (side 366).
2.2. Journalisering efter god forvaltningsskik
Der er - som anført under pkt. 1 - ikke i lovgivningen fastsat regler om, at forvaltningsmyndighederne har pligt til at foretage journalisering af forvaltningsmyndighedernes dokumenter, jf. således også FOB 2001, side 539. I den forbindelse bemærkes, at det ikke kan antages, at en sådan pligt følger af offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, hvorefter retten til aktindsigt omfatter indførsler i journalen mv. vedrørende den pågældende sags dokumenter (aktlisten), idet denne bestemmelse blot synes at forudsætte, at der gælder en ret til aktindsigt i aktlisten vedrørende den pågældende sag, i det omfang en sådan liste foreligger.
Derimod følger det af god forvaltningsskik, at en myndighed bør journalisere ind- og udgående post, og at indkommen post bør journaliseres umiddelbart efter modtagelsen (samme dag eller dagen efter), og således inden de indkomne dokumenter overgår til den egentlige sagsekspedition.
…”
Herefter omtales FOB 1974, side 193, FOB 1993, side 294[4], FOB 2001, side 539, og utrykt udtalelse af 22. juli 2005 (j.nr. 2004-3990-201).[5]
”På baggrund af den omtalte ombudsmandspraksis må det antages, at spørgsmålet om journalisering i henhold til god forvaltningsskik kan beskrives således:
God forvaltningsskik tilsiger i første række, at forvaltningsmyndighederne foretager en systematisk (og løbende) journalisering af ind- og udgående post. Endvidere kan det ikke antages, at god forvaltningsskik indebærer, at alle afsendte eller modtagne e-mails skal journaliseres, men den nærmere afgrænsning af, hvilke e-mails der skal (eller ikke skal) journaliseres, er derimod ikke fastlagt nærmere.
For så vidt angår tidspunktet for journalisering følger det af god forvaltningsskik, at i hvert fald indgående post, men formentlig også udgående post, så vidt muligt skal journaliseres umiddelbart efter modtagelsen (for udgående post efter afsendelsen). Herved sigtes til, at journaliseringen foretages samme dag eller dagen efter, at det pågældende dokument modtages eller afsendes og for så vidt angår modtagne dokumenter inden de går til sagsekspedition. Tidspunktet for journaliseringen af indkommen post (og formentlig også udgående post) kan dog udskydes kortvarigt, hvilket (også) følger af, at det i de ovenfor omtalte ombudsmandsudtalelser er anført, at dokumenterne ”så vidt muligt” skal journaliseres umiddelbart efter modtagelsen eller afsendelsen. En udskydelse kan dog alene ske under betingelse af, at der er tale om en sag, der ikke direkte implicerer borgerne, at udskydelsen ikke medfører risiko for tilsidesættelse af gældende regler, herunder reglerne om aktindsigt, og at det i øvrigt sikres, at myndigheden i perioden efter modtagelsen af dokumenter og indtil journalisering sker, har overblik over dokumenternes antal og placering samt har ubegrænset adgang til at disponere over dokumenterne.”
Offentlighedskommissionen sammenfattede formålet med journalisering således i kapitel 23, pkt. 3.1 (side 865-866):
Det hedder nærmere om de enkelte hensyn:
”For det første finder kommissionen, at journaliseringen har det almindelige formål at tjene som et hjælpemiddel til at identificere forvaltningsmyndighedernes dokumenter, herunder hvilke dokumenter der indholdsmæssigt vedrører samme afgrænsede problemstilling (den forvaltningsmæssige sag). Journaliseringen varetager således et identifikationshensyn.
Behovet for en identifikation af, hvilke dokumenter der knytter sig til en bestemt sag, kan i øvrigt opstå i en række forskellige sammenhænge. Således kan behovet opstå i forbindelse med, at der anmodes om aktindsigt i en given sag. En manglende journalisering kan i den sammenhæng indebære en risiko for, at en eventuel aktindsigtsanmodning ikke bliver imødekommet fuldt ud, fordi den pågældende forvaltningsmyndighed ikke har et tilstrækkeligt overblik over, hvilke dokumenter der hører til den sag, som anmodningen om aktindsigt vedrører. Journaliseringen har med andre ord betydning i forbindelse med den faktiske gennemførelse af aktindsigten og understøtter derved et offentlighedshensyn.
Det er i øvrigt - bl.a. på den anførte baggrund - kommissionens opfattelse, at journalisering af forvaltningsmyndighedernes dokumenter letter sagsbehandlingen i en række forskellige sammenhænge og er et redskab til hurtig og effektiv fremfindelse af relevante dokumenter. Journaliseringen kan derfor siges at lægge fundamentet for en effektiv sagsbehandling og varetager derfor et effektivitetshensyn.
I tilknytning hertil bemærkes, at journaliseringen medvirker til at understøtte, at sagsbehandlingen holder sig indenfor eventuelle (internt eller eksternt) fastsatte frister, og at dette i øvrigt kan kontrolleres effektivt og hurtigt, ligesom journaliseringen medvirker til, at det - ved hjælp af indsigt i journalindførslen vedrørende en bestemt sags dokumenter - kan kontrolleres, om en aktindsigtsanmodning bliver imødekommet fuldt ud. Journaliseringen kan således også siges at tilvejebringe et grundlag for og udgøre et element i kontrollen af myndighedens sagsbehandling (kontrolhensyn).
Endvidere er det kommissionens opfattelse, at journaliseringen tjener til at give myndigheden et overblik over sagens hidtidige forløb - herunder som nævnt hvilke dokumenter, der vedrører en bestemt sag - uden at skulle være afhængig af den enkelte sagsbehandlers hukommelse, ligesom journaliseringen indebærer, at forvaltningsmyndighederne i tvivlstilfælde kan dokumentere, om ind- eller udgående post er henholdsvis afsendt eller modtaget. Herudover understøtter journalisering en dokumentation for de afgørelser mv., som en forvaltningsmyndighed træffer, hvilket bl.a. kan have betydning i eventuelle klagesager. Det vil sige, at journaliseringen også varetager et bevis- og dokumentationshensyn.
Endelig er det kommissionens opfattelse, at det overblik, der skabes med journaliseringen over en forvaltningsmyndigheds sager og dokumenter, formindsker risikoen for, at sagerne og dokumenterne går tabt, navnlig efter at de ikke længere tjener et administrativt formål. Dette har særlig betydning i forhold til de sager og dokumenter, der i overensstemmelse med arkivreglerne, skal afleveres til arkivmyndighederne med henblik på arkivering. Journaliseringen tjener således også arkivmæssige (bevaringsmæssige) hensyn.”
Offentlighedskommissionen foreslog en lovfæstet journaliseringspligt med følgende sammenfatning (side 22):
”Det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed bør journalisere ind- og udgående post. I lovudkastet foreslås en nærmere lovregulering af journaliseringsspørgsmålet.
Grundlæggende foreslås det, at et dokument skal journaliseres, hvis det har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt, og at dokumentet skal journaliseres snarest muligt efter dets modtagelse eller afsendelse (lovudkastets § 15, stk. 1).
I tilknytning hertil foreslås det, at journalsystemet skal indrettes således, at det indeholder oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse, samt en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold (lovudkastets §15, stk. 3).”
Om Offentlighedskommissionens overvejelser i øvrigt henvises til betænkningen.
Justitsministeren fremsatte den 8. december 2010 forslag til lov om offentlighed i forvaltningen (L90).[6] I lovforslagets kapitel 3 ”Journalisering, postlister og aktiv information” er som § 15 medtaget følgende bestemmelse om journalisering:[7]
”§ 15. Dokumenter, der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, skal journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig form.
Stk. 2. Et dokument omfattet af stk. 1, som forvaltningsmyndigheden har modtaget eller afsendt, skal journaliseres snarest muligt efter dokumentets modtagelse eller afsendelse.
Stk. 3. Journalsystemet skal være indrettet således, at det indeholder følgende oplysninger om de dokumenter, der journaliseres:
1) Dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse.
2) Kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold.Stk. 4. Pligten til at journalisere efter stk. 1-3 gælder for statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af lovens § 2 samt kommunale og regionale enheder, der kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning.
kommunale og regionale centralforvaltning.Stk. 5….
Stk. 6….”
Det hedder i lovforslagets almindelige bemærkninger bl.a. (side 40f):
”4.7. Ny bestemmelse om pligtmæssig journalisering
4.7.1. Offentlighedskommissionens forslag
4.7.1.1. Det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed bør journalisere ind- og udgående post. Offentlighedskommissionen har imidlertid med lovudkastets § 15 foreslået, at der foretages en lovmæssig regulering af journaliseringsspørgsmålet. Kommissionen har i den forbindelse bl.a. lagt vægt på, at der foreligger en vis tvivl med hensyn til, hvilke dokumenter der skal journaliseres efter principperne om god forvaltningsskik, og at en lovmæssig regulering af spørgsmålet vil være egnet til at afklare denne tvivl. Herudover har kommissionen lagt vægt på, at hensynet til aktindsigt - herunder bl.a. offentlighedens adgang til ved hjælp af aktlisten (journalindførslen) at kunne kontrollere, om samtlige (modtagne og afsendte) dokumenter, der knytter sig til den pågældende sag, har været inddraget i forvaltningsmyndighedens behandling af en aktindsigtsanmodning – taler for, at der foretages en egentlig lovmæssig regulering af spørgsmålet om journalisering.
…4.7.2. Justitsministeriets bemærkninger
4.7.2.1. Justitsministeriet kan tiltræde Offentlighedskommissionens forslag om, at der skal fastsættes en lovbestemmelse om pligtmæssig journalisering. Ministeriet lægger i den forbindelse ligesom Offentlighedskommissionen vægt på, at en sådan lovregulering så vidt muligt afklarer den tvivl, der kan siges at være med hensyn til, hvilke dokumenter der som udslag af god forvaltningsskik skal journaliseres.
Justitsministeriet kan endvidere tilslutte sig, at det skal være en betingelse, for at et dokument skal journaliseres, at »dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt«. Justitsministeriet kan i den forbindelse også tiltræde det, som Offentlighedskommissionen har anført (jf. pkt. 4.7.1.2) om, at der bl.a. under henvisning til administrative hensyn må være overladt den enkelte forvaltningsmyndighed (sagsbehandler) en vis margin ved vurderingen af, om et dokument er af betydning for sagen eller sagsbehandlingen i øvrigt. En sådan margin skal også ses i sammenhæng med, at journalisering varetager hensyn af navnlig ordensmæssig karakter hos forvaltningsmyndighederne (kontrolhensyn, dokumentationshensyn, offentlighedshensyn, bevaringsmæssige m.v.). Journaliseringen varetager således hensyn, som ikke har direkte betydning for omfanget af borgernes ret til aktindsigt, hvilket i øvrigt også følger af, at forvaltningsmyndighederne ved behandlingen af anmodninger om aktindsigt har pligt til også at inddrage dokumenter, som ikke er journaliseret på sagen.
Med bestemmelsen i § 15 foreslås på den baggrund, at journaliseringspligten omfatter dokumenter, der er modtaget eller afsendt af myndigheden samt interne dokumenter i endelig form, hvis de omhandlede dokumenter har betydning for vedkommende sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.
…”
Det hedder under bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser om § 15 bl.a.(side 82f):
”Bestemmelsen, der er ny, fastsætter i stk. 1 en pligt for forvaltningsmyndighederne til at journalisere myndighedernes dokumenter. …
Bestemmelsen har bl.a. til formål at understøtte lovens offentlighedsprincip, idet bestemmelsen vil kunne medvirke til, at dokumenter i forvaltningsmyndighedernes varetægt organiseres på en sådan måde, at de kan stilles til rådighed for offentligheden bl.a. som led i behandlingen af en aktindsigtsanmodning. Om de formål, som journaliseringen i øvrigt må antages at varetage, henvises til betænkningens kapitel 25, pkt. 3.1 (side 865 f.).
Bestemmelsen i stk. 1 indebærer, at pligten til at foretage journalisering gælder i forhold til de dokumenter, som myndigheden har modtaget fra eller afsendt til udenforstående, samt myndighedens interne dokumenter, når de foreligger i endelig form. Det kan nævnes, at bl.a. selvstændige (interne) dokumenter, som indeholder et notat, der er udfærdiget efter lovforslagets § 13[8], i almindelighed vil være omfattet af journaliseringspligten.
Det følger af stk. 1, at pligten til at journalisere ikke gælder alle dokumenter, idet journaliseringspligten gælder under forudsætning af, at dokumentet er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, og at det pågældende dokument har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter i endelig form, jf. stk. 1, 2. pkt.
…Med udtrykket »betydning for en sag« sigtes der til, om dokumentet har betydning for sagens indholdsmæssige del, mens der med udtrykket »betydning for […] sagsbehandlingen i øvrigt« navnlig sigtes til, om dokumentet i forhold til den pågældende sag har en dokumentations eller bevismæssig værdi.
Omfattet af journaliseringspligten er navnlig dokumenter, som myndigheden har afsendt eller modtaget - eventuelt vedhæftet en e-mail. Journaliseringspligten omfatter imidlertid som nævnt også interne dokumenter i endelig form under forudsætning af, at dokumentet er oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, og at det pågældende dokument har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.
…Udtrykket »den centrale forvaltning« tager sigte på de adskilte enheder af den kommunale og regionale forvaltning, i det omfang disse helt eller delvist har til opgave at servicere udvalg og kommunalbestyrelse/regionsråd samt varetage den centrale personaleadministration og organisatoriske planlægning vedrørende hele myndigheden. Disse enheder vil herudover også kunne varetage myndigheds- og driftsopgaver. Udenfor »den centrale forvaltning« falder herefter organisatorisk adskilte institutioner og enheder i kommunen/regionen, der hovedsageligt beskæftiger sig med driftsopgaver. Dette omfatter f.eks. daginstitutioner, sygehuse, plejehjem og plejecentre, bosteder efter sociallovgivningen, skoler og andre undervisningsinstitutioner, herunder flere af sådanne institutioner med fælles ledelse. Om det omhandlede udtryk henvises til betænkningens kapitel 11, pkt. 4.4.4 (side 379 f.).
De forvaltningsmyndigheder, forvaltningsgrene og institutioner m.v. omfattet af lovforslagets § 2 og § 3, stk. 1, nr. 1 og 2, der ikke er omfattet af den foreslåede lovpligtige journaliseringsordning, og som udøver traditionel administrativ virksomhed, herunder træffer afgørelser i sager, bør i overensstemmelse med de hidtidige principper om god forvaltningsskik journalisere ind- og udgående post. Det er forudsat, at de pågældende institutioner m.v. vil modtage vejledning fra de relevante myndigheder om, i hvilket omfang der skal foretages journalisering efter de nævnte principper. …”
Efter arkivloven skal Statens Arkiver ”sikre bevaringen af arkivalier, der har historisk værdi eller tjener til dokumentation af forhold af væsentlig administrativ og retlig betydning for borgere og myndigheder” og sikre muligheden for kassation af ikke bevaringsværdige arkivalier.[9]
Kommunerne kan enten aflevere arkivalier til Statens Arkiver eller til kommunale arkiver oprettet med samme formål som Statens Arkiver.[10] Farum Kommune benyttede sidstnævnte mulighed efter aftale om drift af Farum Museum og Arkiv.
De nærmere regler om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier fastsættes af kulturministeren og efter bemyndigelse af rigsarkivaren, mens Statens Arkiver fører tilsyn.[11]
Med hjemmel i kulturministerens arkivbekendtgørelse fastsatte rigsarkivaren således pr. 14. juli 2001 følgende krav:[12]
”Bevaring og kassation
§ 3. Arkivalier, der er anført i den bilagte bevaringsliste, skal bevares.
§ 4. Journalsager bevares og kasseres i henhold til de bestemmelser, der fastsættes for den journalplan, som anvendes af den pågældende kommune.
Stk. 2. I kommuner, der ikke anvender journalplan, sker bevaring og kassation efter Statens Arkivers anvisning i hvert enkelt tilfælde.§ 5. Kommunalbestyrelsen kan beslutte at bevare arkivalier i større omfang end fastsat i §§ 3-4.
§ 6. Arkivalier, der ikke er omfattet af §§ 3-4, kan kasseres.
Stk. 2. Arkivalier, der ikke skal bevares, kasseres, når opbevaringspligt efter andre bestemmelser er opfyldt, og når de efter kommunens egen vurdering i øvrigt ikke længere har retlig eller administrativ betydning.”
Af bilaget benævnt ”Bevaringslisten” fremgik nærmere, hvad der skulle bevares med opdeling på hovedkategorier.
Under punkt 1, ”Kommunestyret i almindelighed” omfattede bevaringspligten bl.a. ”A: Forhandlings- og beslutningsprotokoller for kommunalbestyrelsen, samt for udvalg, nævn og råd nedsat af kommunalbestyrelsen” og ”D: Et eksemplar af kommunens egne publikationer, rapporter, interne cirkulærer, retningslinjer mv.”
Under punkt 4, ”Økonomi- og personaleområdet” omfattede bevaringspligten bl.a. ”A: De obligatoriske budgetter, regnskaber og delregnskaber, samt budgetmateriale, som er behandlet i økonomiudvalget.” og ”B: Revisionsprotokollater og afsluttende revisionsberetninger.”
Kravene til bevaring før 2001 fulgte samme principper.[13]
Med arkivloven fra 2002 indførtes bl.a. afleveringspligt til offentligt arkiv for kommunale arkivalier omfattet af lov om personoplysninger (persondataloven).[14]
Med forskrifterne for hvilket materiale, der skal gemmes, opstilles samtidig et realt krav om, at dette materiale forudgående skulle være journaliseret eller på anden måde sikret, så det kunne overgå til arkivstatus efterfølgende.
Mens arkivering primært har til formål at sikre dokumentation af faktiske hændelsesforløb i forvaltningen, er formålet med journalisering mere ”handlingsorienteret” i den forstand, at journalisering skal give et overblik navnlig til brug for den aktuelle sagsbehandling og dermed til organiseringen af en arbejdsproces. Mangelfuld journalisering øger risikoen for manglende forvaltningsmæssigt overblik og udeladelse af væsentlige informationer i den administrative og politiske beslutningsproces, således at beslutninger træffes på et ikke fuldt oplyst grundlag. Disse forhold kan betragtes som forvaltningsinterne. Mangelfuld journalisering øger også risikoen for manglende gennemskuelighed for borgeren, der søger aktindsigt, og dermed en reel begrænsning i adgangen til aktindsigt, jf. bind 12, kapitel 20.[15] Der henvises i øvrigt til afsnit 19.1.1. om formålet med journalisering.
Kommissionen skrev den 15. december 2003 til Farum Kommune og anmodede om oplysninger om journalisering og arkivering i kommunen:[16]
”…
4.1 Generel redegørelse om journalisering og arkivering i Farum Kommune
Der anmodes om en generel redegørelse for efter hvilke retningslinier Farum Kommunes journalsystem har været opbygget i undersøgelsesperioden fra 1. januar 1990 til 6. august 2003. Der anmodes endvidere om en generel redegørelse for efter hvilke retningslinier Farum Kommune har foretaget arkivering i perioden, samt for hvorledes arkiveringen har været organiseret, herunder forholdet til Farums Arkiver og Museer (juridisk og økonomisk).
Der anmodes i den forbindelse om de skriftlige retningslinier for journalisering og arkivering, der har været gældende i perioden, herunder journal- og arkivplaner, samt skriftligt aftalegrundlag med Farums Arkiver og Museer om føring af et stadsarkiv.
Rapporterne fra Den uvildige juridiske og økonomiske undersøgelse indeholder bl.a. udsagn om, at der i Farum Kommune ikke har ”været ført et centralt sagsarkiv, hvorfra de enkelte sagsakter kunne fremfindes. Nogle dokumenter er fundet ved en tilfældighed på de enkelte kontorer og i arkiverede kasser i kældre m.v.” (bilag 1 til delrapporter). Det ønskes i den forbindelse oplyst, om der i dag føres et centralt sagsarkiv og hvorvidt der i dette er sket en samling af arkivalierne for undersøgelsesperioden.
4.2. Journaloplysninger
Efter de hovedpunkter, som kan udledes af kommissoriet, anmodes om journaloplysninger for hvert af de nedenfor angivne underpunkter opstillet i listeform efter sagsnummer, titel og beskrivelse (evt. som fotokopier af journalkort). Hvis en sag optræder under flere underpunkter anføres den under alle relevante underpunkter (med krydsreference).
Den anvendte formulering: ”Sager, der …. kan antages at indeholde spørgsmål …” er udtryk for, at de enkelte sager ikke på forhånd forudsættes fremtaget og gennemgået. Afgrænsningen ønskes imidlertid foretaget så bredt, at der opnås en rimelig høj grad af sikkerhed for undersøgelsens fuldstændighed. Eventuelle bemærkninger om den foretagne afgrænsning og usikkerheder med hensyn til undersøgelsens fuldstændighed bedes derfor anført. …”
Ved den skitserede fremgangsmåde fulgte kommissionen den praksis, der typisk har været anlagt ved kommissionsundersøgelser vedrørende statslige myndigheder, hvor et velfungerende journalsystem har dannet en forholdsvis enkelt adgang for myndigheden til selv i første omgang at udskille relevante sager. Herefter har kommissionerne så kunnet følge op med supplerende anmodninger. Denne fremgangsmåde viste sig ikke mulig i nærværende kommissionsundersøgelse.
Ved brev af 3. februar 2004 fremsendte Farum Kommune bl.a. sags- og journallister for undersøgelsesperioden 1. januar 1990 til 6. august 2003.[17]
Kommissionen skrev herefter den 11. februar 2004 til kommunen med status på bl.a. denne anmodning:[18]
”…
Status: Til dels besvaret ved brev af 3. februar 2004 vedlagt notat af 8. januar 2004 om elektroniske journalsystemer og - lister i undersøgelsesperioden vedlagt sagslister.
Anmodningen er ikke besvaret efter sit umiddelbare indhold, jf. om baggrunden herfor samtale mellem Anna Bengaard, Susanne Christiansen og Ejner Møller ved afhentning 3. februar 2004 og efterfølgende telefonsamtale med Susanne Christiansen hvorefter notatet angiveligt skal forstås således, at der ikke for perioden 1. januar 1990 til 16. november 1992 findes nogen form for sagslister (papirbaserede eller elektroniske) ud over de modtagne sagslister for Borgmesterkontoret og Teknisk Forvaltning og således, at der for perioden 1. januar 2000 til 1. september 2000 ligeledes ikke findes nogen form for sagslister, dvs sagernes genstand kan kun klarlægges ved manuel gennemgang i arkivet.
ad 4.1. Der ønskes fortsat en egentlig skriftlig redegørelse vedrørende journalisering og arkivering i undersøgelsesperioden, herunder navnlig om det manglende journalsystem i 2000 med et skøn over antallet af sager, der ikke er omfattet.”
Kommunen skrev samme dag bl.a.:[19]
”… at Farum Kommune har anvendt den af KL udstedte journalplan i hele perioden ligesom at kommunens elektroniske systemer har været opbygget med henvisning til koderne heri.
Farum Kommune kan oplyse at der i de enkelte forvaltninger opbevares sager fra igangværende samt tidligere byrådsperiode. Normal procedure er at man fysisk opbevarer sagerne tæt på sagsbehandleren således at denne kan få fat i sagen hurtigt med henblik på at skulle arbejde i den. Først når sagen er afsluttet bliver den lagt i arkiv.
Retningslinjen for afslutning af sager er, at disse bliver afsluttet løbende dog senest ved udgangen af en byrådsperiode.
Som supplement til de overbragte journallister kan det oplyses at forklaringen på den manglende nummerering i forbindelse med overgang til nye journalsystemer alene skyldes en teknisk systemopsætning og er altså ikke et udtryk for at der mangler fysiske sager.”
Herefter fulgte en redegørelse af 16. februar 2004:[20]
”…
Vedrørende anmodning 4 om journalisering og arkivering i Farum Kommune kan det bekræftes, at i perioden fra 1. januar 1990 til 16. november 1992 var det alene Teknisk Forvaltning og Borgmesterkontoret der journaliserede elektronisk i systemet Uniplex - Q-office. Sager fra de andre forvaltninger er dog i denne periode oprettet manuelt efter KL s joumalplan.
Med hensyn til det manglende journalsystem i 2000 kan det oplyses, at journalsystemet MEGA JOUR blev lukket ned i de sidste dage af december 1999 på grund af forventet opstart af Columbus systemet fra 1. januar 2000. Grundet tekniske problemer lykkedes det dog ikke at få Columbus til at køre i kommunen, hvorfor man indtil 1. september 2000, hvor systemet Axapta kom op at køre, ikke havde et elektronisk journalsystem i kommunen. I perioden var der ingen generelle retningslinjer for hvorledes man i stedet skulle forholde sig med hensyn til registrering af indgående post samt journalisering af sager når der ikke fandtes et elektronisk system. Teknisk Forvaltning oplyser, at man dér manuelt oprettede postlister og sager i perioden.
På spørgsmålet om et skøn over antallet af sager fra denne periode, der ikke er omfattet af et elektronisk journalsystem kan det oplyses at dette antal svarer til 3/4 årsværk hvorfor antallet af sager fra samme periode året før må være et passende skøn for antallet af manglende sager.”
Som det fremgår af citatet i den oven for gengivne korrespondance indeholder den uvildige juridiske og økonomiske undersøgelse udsagn om emnet. Det hedder herunder i delrapporten for 2000-2001, side 8:[21]
”Der har ikke i Farum Kommune været ført et centralt sagsarkiv, hvorfra de enkelte sagsakter kunne fremfindes. Nogle dokumenter er fundet ved tilfældigheder på de enkelte kontorer, i arkiverede kasser i kældre m.v. I vidt omfang har der ikke kunnet fremfindes fornøden dokumentation for de udvalgte udgiftsposteringer.”
Efterprøvelse af dette udsagn har indgået i kommissionens undersøgelse.
Vidnet Bjarne Birkbak,[22] Farum Arkiv og Museer, har herom forklaret:[23]
”Foreholdt den uvildige undersøgelse[24] og adspurgt om kommunen havde et centralt sagsarkiv, forklarede vidnet, at han ikke havde med de løbende sager at gøre, men der havde aldrig været en central journal, der dækkede hele den kommunale forvaltning. Tidligere havde der været journalansvarlige sekretærer som journalfører i de enkelte fagforvaltninger, men efterhånden forsvandt dette system fuldstændig. Fra omkring 1996-1997 blev det hver sagsbehandlers eget ansvar at sørge for journalisering af sagerne, og det fungerede ikke særlig godt. Journaliseringen blev ikke prioriteret særlig højt, så sagsbehandleren lærte det ikke. Journaliseringen af sagerne blev mere lemfældig, og der var i mange af sagerne ikke skrevet journalnumre på.”
Kommunens materiale om organisationsændringer bekræfter, at opgaven med at journalisere var placeret i fagforvaltningerne. Der er således fundet en række eksempler på, at journaliseringsopgaverne lå i tilknytning til de enkelte afdelingers sekretariater, mens der ikke er fundet materiale, der indikerer tilstedeværelsen af nogen funktion, der kunne sikre centralt overblik over kommunens materiale.
Det fremgår således af materialet vedrørende rådhusreform 2 (Hugo) i 1990, at journalisering var en del af fagforvaltningernes opgavefelt. Af planerne om eventuel etablering af et kommunalt ejendomskontor fremgår, at der skulle normeres personaleresurser til varetagelse af en række praktiske opgaver, herunder også journalisering.[25] Det fremgår ligeledes vedrørende etablering af en central økonomifunktion, at journalisering er en del af sekretariatsfunktionen.[26] Også i afdelingen Budget og Regnskab er ”journalisering og post” i 1991 omtalt som opgave for afdelingens sekretariat, der i øvrigt refererer til forvaltningsdirektøren.[27] Tilsvarende fremgår det af materiale vedrørende teknisk forvaltning, at journalisering i 1990 lå hos sekretærerne (overassistent) i afdelingen,[28] og at det ville være relevant at se nærmere på bl.a. emnet: ”- arkivering og journalisering for tung”.[29]
Af kommunens sag fra 1996 vedrørende implementering af journalsystemet ”Jour-Log/Megajour” fremgår bl.a., at implementeringen skete 1993-1994.[30] Af sag om ”Forvaltningens struktur/organisation 1993” fremgår, at der forventes ”Bedre edb-journalisering ved brug af nyt system”, samt at journaliseringsopgaven henføres til de enkelte afdelinger.[31] I bilagshæftet om ”Rådhusets arbejdsopgaver og bemanding”[32] fra august 1994 er journalisering anført som en opgave for de enkelte kontorer/afdelinger og opgjort med anslået tidsforbrug.[33] Efter en ”produktopgørelse” for Løn- og Personaleafdelingen har denne som opgave bl.a. ”Journalisering/arkivering af post”.[34]
De mange funktionsbeskrivelser fremkom i sammenhæng med de løbende effektiviseringsbestræbelser i den kommunale administration, jf. bind 4, kapitel 6. I materialet herom er journalisering således beskrevet som en opgave knyttet til enkelte enheder.[35]
Under omtalen i 1993 af området ”Borger Økonomi og Skat” hedder det, at der ved reduktion af administrative opgaver på ligningsområdet kunne opnås en samlet besparelse svarende til én fuldtidsstilling, men at man ved at belaste skattesagsbehandlerne med manuelle rutiner måtte forvente nedsat effiktivitet i ligningsarbejdet, dårligere overblik på ligningsområdet, nedsat orientering af byrådet og samarbejdsproblemer med tilsynsmyndighederne.[36] Det fremgår videre, at ”central postindgang/journalisering samt EDB-scanning af posten vil kunne spare ressourcer” på området for skat og ligning.[37] Materialet sigter direkte på identifikation af mulige rationaliseringstiltag, og også i i relation til Rådhusbutikken peges der på, at ”central postindgang/journalisering samt EDB-scanning af posten vil kunne spare ressourcer”.[38] På området for revalidering og førtidspension hedder det:[39]
Ӯndret kvalitet:
- Kan ikke blive lavere.
- I dag er bl.a. journalisering og sagsopfølgning i en række sager under acceptabelt minimum. Hvilket bl.a. har medført kritik fra revisionen og SID.”
Der er ikke i øvrigt fundet skriftligt materiale, der belyser, hvorledes opgaverne vedrørende journalisering blev normeret efter disse organisationsændringer.
I 1996 synes der at have været overvejelser om at samle funktioner vedrørende journalisering. Joan Behrens skrev den 23. april 1996 til Peter Brixtofte og Leif Frimand Jensen om personalebehovet til et fællessekretariat, der omtaltes således:[40]
”Som bekendt har jeg i forbindelse med videreudviklingen af rådhusbutikken arbejdet med at få etableret et fællessekretariat, som skulle servicere alle afdelinger henhørende under mit forvaltningsområde omkring poståbning, journalisering, lettere opgaver m.v.
Etableringen af dette sekretariat har været baseret på at opnå stordriftsfordele, samt en bedre opgavedækning ved ferie/afspadsering og sygdom, og …”
Økonomiudvalget bemyndigede den 3. september 1996 borgmesteren til at indgå fornødne aftaler om klassificering af en række nye stillinger i forbindelse med organisationsændring.[41] Herunder blev Ane Lidecke udnævnt til sekretariatschef for byrådssekretariatet med ansvar for bl.a. ”Post og journalisering”. Ane Lidecke skrev den 11. april 1996 til Peter Brixtofte og Leif Frimand Jensen om arbejdsopgaver og ny struktur vedrørende byrådssekretariatet bl.a.: [42]
”3. Alle de praktiske forhold omkring den nye struktur skal på plads. Vi skal have snakket om journalisering, postfordeling samt formen på alle breve, som sendes ud af huset. …”
Det tidligere beskrevne billede, hvorefter de enkelte fagforvaltninger selv varetog journaliseringsopgaverne, mens et samlet overblik for kommunens sagsmateriale ikke blev opbygget i forbindelse med organisationsændringerne synes ikke ændret. Det var heller ikke tilfældet ved organisationsændringerne fra 1995-1996 og frem.
I undersøgelsesmaterialet omtales journalisering (og arkivering) i relation til de enkelte afdelinger i den kommunale forvaltning i relation til forventet ressourceforbrug på opgaven.[43] Baggrunden herfor var de fortsatte effektiviserings- og besparelsesbestræbelser. Kommissionen savner grundlag for at efterprøve disse tal. Der er fundet et enkelt verbalt udsagn herom i et notat af 12. december 1992 om Rådhusbutikken:[44]
”Journalisering af post. Hvis Borger Økonomi holder sig til at journalisere på minimumsniveau, kan der formentligt medio året 1993 hentes en rationaliseringsgevinst på ca. 10 ugentlige timer i Rådhusbutikken på grund af, at nødlidende/overtagne opgaver til den tid forventes at køre effektivt.
Hvis journaliseringsindsatsen skal styrkes, vil de nævnte timer blive brugt på journalisering for hele forvaltningen.”
Bjarne Birkbak har i indledningen til sin bog ”På med vanten! - Moderne beskæftigelsespolitik i Farum” fra 1997 vedrørende journalisering og arkivering samt byrådsprotokoller beskrevet situationen på daværende tidspunkt:[45]
”Jeg har i princippet haft adgang til alle kommunale arkiver for perioden, men det har dog ikke været uden problemer at finde de sager, der stadig befinder sig i forvaltningerne. Ikke på grund af modvilje, men fordi det giver problemer at fremfinde sager, som ikke er afleveret til arkivet, og som man måske ikke ved eksisterer, ligesom det har vist sig, at sagerne ikke altid har været journaliseret i overensstemmelse med den gældende journalplan.
Samtidigt har jeg måttet konstatere, at protokollerne fra byråd og udvalg for den sidste halve snes år lader en del, tilbage at ønske, når man ad den vej forsøger at finde ud af, hvad der er sket. Tit og ofte oplyser protokollerne ikke meget mere end et dagsordenpunkt med en henvisning til et notat eller en mundtlig redegørelse fra forvaltningen, men kun meget sjældent med en ordentlig redegørelse for sagens indhold. Sjældent er det i hvert fald, at man kan følge en sags gang alene ved at læse referaterne fra byråd eller udvalg. Det er faktisk kun tilfældet, når en sag har givet anledning til uenighed og at der derfor er blevet indført en række synspunkter i protokollen - for, men oftest kun imod - som faktisk giver oplysninger om sagen. Kan man så heller ikke lokalisere de tilhørende journalsager, er man overladt til at skaffe oplysninger ad anden vej.
Her har jeg haft god hjælp af nuværende og tidligere politikere og kommunale medarbejdere, der beredvilligt har svaret på mine spørgsmål, det være sig i form af enkelte lidt længere samtaler eller - mere hyppigt - i form af besvarelser af konkrete spørgsmål.”
De vanskeligheder, Bjarne Birkbak beskriver i forordet til sin bog fra 1997 vedrørende fremfindelse af sagsakter, og hvad protokoller vedrører, svarer til det indtryk, kommissionen har fået også vedrørende den resterende undersøgelsesperiode.[46]
Set i forhold til emnet i dette kapitel har det således givet problemer, at der i byrådssekretariatet ikke er opbevaret og angiveligt heller ikke lavet en fortegnelse over, hvilke konkrete journaliserede sager i forvaltningen et givet dagsordenpunkt i et byråds- eller udvalgsmøde vedrører.
Der skete angiveligt heller ikke registrering af, hvilket materiale der blev placeret i partirummet. Det er således ikke muligt ad denne vej at dokumentere, hvilke sagsakter byrådsmedlemmerne konkret har haft adgang til i partirummet.[47]
Af vidneforklaringerne fremgår i øvrigt, at det ikke var alt relevant materiale, der blev gjort tilgængeligt her, idet det i visse tilfælde synes at have været fremgangsmåden, at indsigt i sagerne kunne opnås ved henvendelse til de relevante personer i forvaltningen. Under alle omstændigheder foreligger der ikke nogen oversigt over det til sagsfremstillignerne hørende materiale, og der foreligger ikke indikationer for, at der blev foretaget journalisering eller anden form for registrering heraf.
Omvendt er der i flere af forvaltningens sager fundet påtegninger om, at et givet materiale har været fremlagt i et møde.
Byrådsmedlem Lis Jakobsens private arkiv over byrådsmateriale afleveret til Farum Lokalarkiv giver et indtryk af det faktisk udleverede materiale i perioden frem til 1999, men ikke om det er udsendt eller først omdelt i mødet, ligesom der muligvis er inkluderet materiale i form af kopier fra sagerne i partirummet.
Om byrådsmedlemmernes indsigt efter styrelseslovens § 8, stk. 4-5, (dagsorden og mødemateriale) og § 9 (sagsindsigt) samt byrådssekretariatet henvises i øvrigt generelt til bind 3, kapitel 4. Det bemærkes, at byrådssekretariatet efter beskrivelse af organisationsændring i 1997 bl.a. ”varetager og koordinerer: Post- og journaliseringssystemer …”.[48]
Der er ikke i øvrigt fundet retningslinjer fra før Farum-sagens opkomst omkring journalisering af materiale rettet til det politiske niveau. Komissionens undersøgelser indikerer videre, at sådanne ikke har foreligget i kommunen.
På kommunens budgetkonference 11. maj 1999 orienterede Thue Mylin byrådsmedlemmerne om Columbus it-projektet, jf. bind 9, kapitel 13. Det fremgår af et af de anvendte ”slides”, at der som eksempel på nye arbejdsgange bl.a. blev nævnt ”Postgang og journalisering”.[49] Det nye it-system måtte dog siden opgives med de konsekvenser, det fik også for journaliseringen, jf. kommunens redegørelse af 16. februar 2004 gengivet ovenfor.
Sidse Ægidius, sekretariatschef og senere direktør for it og jura i 2001, har i straffesagen mod byrådsmedlemmerne forklaret:[50]
”Der skete selvfølgelig journalisering i kommunen, men nogen egentlig elektronisk journalisering fandtes ikke.”
Kommissionen har ikke fundet centralt fastsatte retningslinjer for journalisering eller overvejelser herom, ligesom der efter afhøringerne øjensynligt ikke har eksisteret sådanne retningslinjer. Opgaven vedrørende journalisering og afklaring af aspekter heraf har således angiveligt ligget i sekretariaterne i de enkelte fagforvaltninger. Således kan der findes enkelte spor af og eksempler på journalinstrukser på enkeltområder, navnlig på socialområdet, hvor der som følge af den sociale lovgivning og forskrifter nedsat i medfør heraf var konkrete krav.[51] På det overordnede plan er journalisering en opgave, der falder ind under driften af forvaltningen som sådan, og dermed en opgave der hører under øverste forvaltningschef og herfra kan uddelegeres.
Intet peger dog i retning af, at hverken borgmesteren som øverste leder eller embedsmænd i den kommunale direktion har overvejet spørgsmålene omkring journalisering nærmere, og kommissionen er heller ikke stødt på eksempler på, at spørgsmålet er behandlet på det kommunalpolitiske plan før Farum-sagens opkomst i 2002.
Kommissionen har derfor været henvist til at danne sig et overblik over kommunens journaliseringspraksis ved konkret gennemgang af den faktiske journalisering. Dette er sket sideløbende med kommissionens arbejde med at fremfinde relevante sager til brug for kommissionens undersøgelse. Der er derfor i sagens natur f.eks. ikke indhentet konkrete personsager fra socialområdet og lignende.
Det er kommissionens indtryk, at der på områder, der præges af de såkaldte ”afgørelsessager”, dvs. sager der typisk rejses efter ansøgning fra borgere eller virksomheder og munder ud i f.eks. tildeling af en ydelse eller tilladelse/forbud omkring en ejendom etc., foreligger en journaliseringspraksis, der generelt har været egnet som grundlag for forsvarlig sagsbehandling og efter omstændighederne også for partsindsigt efter forvaltningsloven.[52]
Der henvises navnlig til vidnet Bjarne Birkbaks forklaring om journaliseringspraksis i de forskellige afdelinger på rådhuset, jf. afsnit 19.4.1
Et tilsvarende indtryk omkring afgørelsessager fås ved at se på f.eks. sager vedrørende konkrete ejendomme, hvor borger- og virksomhedsrettede sager generelt synes dokumenteret på en måde, der sikrer såvel tilstrækkelig sagsbehandlingskvalitet som mulighed for partsindsigt.
Der henvises herunder til vidnet Mogens Beiers forklaring om journalisering i planafdelingen, jf. afsnit
I modsætning til afgørelsessagerne står det, der ofte betegnes ”generelle sager”. Disses udgangspunkt er et andet, idet de normalt ikke munder ud i en forvaltningsafgørelse, men kan have mere afklarende karakter og f.eks. munde ud i et administrativt eller politisk beslutningsgrundlag. De i sådanne sager behandlede spørgsmål relaterer sig også sjældent til rettighedsspøgsmål om konkrete personer eller ejendomme. Generelle sager har typisk en mere overordnet karakter, og de har dermed også ofte betydning for det politiske niveau.
Det gælder for denne kategori af sager i endnu højere grad, at det er meget vanskeligt at slutte sig til eksistensen af materiale, som ikke foreligger på sagen, men som - også på det aktuelle tidspunkt - burde være der. En særlig kilde til oplysning om journalisering på dette mere overordnede sagsniveau er det materiale, der efter Farum-sagens opkomst er indleveret til Farum Arkiv og Museer og her efterfølgende journaliseret og arkiveret. Trods betegnelsen ”sager” fremgår det af flere vidneudsagn for kommissionen, at materialet ikke blev journaliseret på borgmesterkontoret, jf. vidnerne Bjarne Birkbaks, Vita Hansens og Charlotte Høyers forklaringer i afsnit 19.4.1 og 19.4.2.
Også materiale, der efter sit indhold burde findes på fagforvaltningernes sager, synes i nogle tilfælde at være tilgået borgmesteren direkte og herefter at have været sagsbehandlet af denne personligt med bistand fra forskelige embedsmænd uden at være journaliseret i processen. Til illustration heraf kan nævnes et telefonnotat af 21. december 1998 udarbejdet i tilsynsrådet og fundet på en sag om aktindsigt der:[53]
”Geert Pedersen, Farum Kommune, har idag på telefonisk forespørgsel oplyst,
at akterne i sagen om salg af rensningsanlæg har ligget samlet på en sag hos borgmesteren, samt
at der ikke har været tale om en journalsag, således at der ikke har været foretaget journaliseringer vedr. sagen.”
Det er i sagens natur nærmest umuligt at fastslå i præcis hvilket omfang, noget sådant har fundet sted, men i arbejdet med at afklare en række større sagsforhold har kommissionen i flere tilfælde i materiale fra Peter Brixtoftes kontor fundet dokumenter om f.eks. idrætsbyggerier, der ikke er genfundet på forvaltningens sager. Det er endvidere vanskeligt at fastslå de præcise årsager hertil, men tilbage står, at sådanne dokumenter ikke har været tilgængelige for aktindsigt, og at det ej heller er åbenlyst, at kommunalpolitikerne har haft mulighed for at få indsigt heri. Samlet set om materialet fra Peter Brixtoftes kontor kan det konstateres, at det ikke på almindelig vis er registreret i kommunens journalsystem efter den anvendte journalplan, og at der dermed ikke har været oversigter (herunder postlister) tilgængelige (heller ikke som udgangspunkt for anmodninger om aktindsigt), samt at materialet fremstår som meget bredt sammensat emnemæssigt og således rummer materiale af betydning for kommunen, for boldklubben og for borgmesterens andre hverv. Hertil kommer at en række dokumenter i form af løse skitser og andre notatlignende håndskrevne dokumenter er indsat i mapperne og rummer sporadisk dokumentation af en indledende ide- og beslutningsproces, der ikke i øvrigt ses dokumenteret i kommunens sagsmateriale.[54] Der er ingen indikationer for, at der er givet andre end Peter Brixtofte selv adgang til dette materiale, der dermed kan betragtes mere som et arbejdsredskab i form af en art halvprivat arkiv end som en del af kommunens journaliserede sagsmateriale.
Dette kan ses som en indikation af, at der i den kommunale forvaltning har været sags- og dokumentgange, der i kombination med en uklar journaliseringspraksis ikke har sikret, at dokumenter altid er endt på de sager, som de rettelig vedrørte, og i en række tilfælde synes ikke at være journaliseret på kommunens sager overhovedet. I disse tilfælde har den daglige sagsbehandling i praksis været afhængig af konkrete personers kendskab til de bagvedliggende sagsforhold, idet det dokumentative grundlag ikke i sig selv har været fyldestgørende til at danne sig et overblik over sagernes reale indhold.
Det forhold, at dele af sagsbehandlingen i de generelle sager synes at have været uformel og unddraget traditionel journalisering, kombineret med det forhold, at store dele af den politiske behandling er foregået mundtligt uden at være skriftligt fikseret, har også vanskeliggjort kommissionens undersøgelse, og de båndoptagelser, der foreligger af en række møder, giver langt fra altid mulighed for at rette op på den manglende skriftlighed, bl.a. fordi de manglende oplysninger enten ikke fremgår af optagelserne, eller fordi optagelserne er ufuldstændige.
Manglende journalisering har også haft betydning for tilsynet, jf. vidnet Hanna Eges forklaring om journalisering af ind- og udgående post, jf. afsnit 19.4.3., og andre undersøgelser, jf. den uvildige undersøgelse af rejser og repræsentation:[55]
”I vidt omfang har der ikke kunnet fremfindes fornøden dokumentation for de udvalgte udgiftsposteringer.”
Det hedder i den uvildige undersøgelses delrapport om ”Relationer mellem Farum Kommune og Farum Boldklub A/S” om undersøgelsens grundlag i form af skriftlig dokumentation bl.a.:[56]
”Endelig har vi noteret os, at en efter omstændighederne usædvanlig stor del af de aftaler, Farum Kommune og tidligere Borgmester Peter Brixtofte har indgået i de senere år, ikke er sket på skriftligt grundlag.”
Aftaler uden skriftligt grundlag er i sagens natur ikke journaliserede. Som led i kommissionens undersøgelse har kommissionen dannet sig et indtryk af, hvorvidt skriftlige aftalegrundlag er systematisk opbevaret på journaliserede sager.[57]
Emnet behandles nedenfor i underafsnit for så vidt angår aftaler om fast ejendom, aftaler med FIH A/S og Farum Boldklub A/S og med virksomheder om produktion på beskæftigelsesområdet.
Farum Kommune havde angiveligt ikke et samlet ejendomsarkiv, men der var i 1997 planer om at samle driften af kommunens ejendomme, herunder lejemål, i et kommunalt ejendomsselskab. Planen blev ikke realiseret. Det hedder herom i et dokument af 26. november 1997 betegnet ”Organisation m.m.”:[58]
”Farum Ejendomme A/S
Der oprettes et ejendomsaktieselskab der, indtil videre, er 100 % ejet af Farum Kommune. Opgaverne bliver at varetage den administrative og tekniske drift af alle Kommunens faste ejendomme, herunder Kommunens lejemål.
I forbindelse med oprettelsen, der skal ske snarest muligt, nedsætter Byrådet en bestyrelse. Direktør i Farum Ejendomme A/S: Annette Jerking.
Selskabets administration placeres fysisk uden for rådhuset. Selskabet samarbejder med Kommunens servicekorps.”
Vidnet Jesper Lysel har forklaret:[59]
”… Ideen var opstået, fordi borgmesteren havde et ønske om, at værdien af kommunens bygninger skulle synliggøres, da der var store værdier i ejendommene. Efterfølgende fandt man ud af, at ejendommene skulle sælges i stedet for. Bygningskonstruktør Anette Jerking, som var ansat i Farum Kommune, skulle være direktør eller leder af Farum Ejendomme A/S. Vidnet var blevet lovet at skulle være vicedirektør. Anette Jerking var blevet ansat i kommunen 7-8 år før vidnet. Vidnet, Anette Mette Jerking og borgmesteren kørte i en uge rundt i kommunen og så på de kommunale ejendomme for at danne sig et indtryk af bygningsmassen. Efterfølgende kom ideen med at danne et ejendomsselskab.”
Tilsynsrådet anmodede i breve af 11. november og 19. december 2002 kommunen om oplysninger og kopi af dokumenter i Farum Kommunes sager om aftaler om erhvervslejemål indgået i perioden 1. januar 2000 til 1. november 2002 samt aftaler om køb og salg af fast ejendom indgået i perioden 1. januar 1999 til 1. november 2002. Byrådet svarede den 29. januar 2003. Efter opregning af en række kendte engagementer vedrørende erhvervslejemål, køb og salg af fast ejendom og mageskifte hedder det i svaret:[60]
”Der findes p.t. ikke i Farum Kommune samlede fortegnelser over samtlige lejekontrakter, hvor Farum Kommune er udlejer eller lejer, eller over samtlige ejendomshandler, som kommunen har været part i. Det er derfor sandsynligt, at der findes yderligere materiale i kommunen, der kan være relevant for nærværende sag.
Til orientering kan oplyses, at der p.t. i kommunen foregår et arbejde med at indsamle de ovenfor nævnte oplysninger og dokumenter med henblik på systematisk journalisering og arkivering af materialet. Tilsynsrådet vil løbende få tilsendt opdateret materiale herom.”
En række af de ejendomsoplysninger, kommissionen har eftersøgt, er i øvrigt (i første omgang) fremkommet i kopi fra de sager, kommunens advokat, advokat Christian Kruse-Madsen, har oprettet og opbevaret vedrørende klientforholdet.[61] Det fremgår af korrespondancen i flere sager, at originalt tinglyst skøde, originalt tillæg til lejekontrakt mv. er sendt til kommunen.[62] På kommunens sager er der fundet kopi af tinglyste skøder mv. Orginalerne er angiveligt opbevaret andetsteds.
Vidnet Bjarne Birkbak har forklaret:[63]
”Adspurgt af kommissionen hvor kommunes kontrakter og skøder etc. blev opbevaret, forklarede vidnet, at det inden for det sidste halve år er blevet besluttet, at originale kontrakter og lignende nu skal opbevares i et centralt arkiv hos vidnet. Adspurgt videre hvor man opbevarede denne type dokumenter i 1990-2003, og hvor skulle man lede efter dem, forklarede vidnet, at skøder og hvad der ellers havde blækunderskrift efter borgmesterens ønske i starten af undersøgelsesperioden skulle placeres i et centralt arkiv i en bankboks i nærheden af borgmesterkontoret. Dele af materialet kom senere i bankboksen. Det havde nok sammenhæng med, at der ikke var nogen, der havde direkte ansvar for det.”
Tilsynsrådet anmodede Farum Byråd om at redegøre for kommunens samarbejde med FIH, jf. navnlig bind 13, kapitel 21. Forløbet indikerer, at kommunen ikke samlet i forvaltningsmæssige sager eller på anden vis journaliseret havde et samlet overblik til brug for besvarelse. I hvert fald fandt kommunen anledning til at sikre sig oplysninger hos FIH. Steen Gensmann skrev den 4. november 2002 således til Peter Toftager, FIH:[64]
”I forbindelse med generel besvarelse af Tilsynsrådssager, til brug for Den Uvildige Undersøgelse af Farum Kommunes forhold og til sikring af, at Farum Kommune har et à jourført dokumentarkiv vil jeg være dig særdeles taknemmelig, såfremt du snarest muligt ville fremsende kopier af foreliggende skøder og lejekontrakter mellem Farum Kommune og FIH A/S.
…”
Farum Kommunes engagenter med Farum Boldklub A/S blev søgt afklaret ved afviklingsaftalen i sommeren 2002, jf. bind 5, kapitel 8, og bind 7, kapitel 10. Væsentlige aftaleforhold er angiveligt indgået mundtligt og indgår derfor ikke i journaliserede sager. I forløbet indgik således spørgsmål om, hvorvidt der forelå mundtlige aftaler om f.eks. boldklubbens bistand ved idrætsbyggerierne og om refusion af udgifter ved personaleudlån fra kommunen samt aftalernes nærmere indhold.
Farum Kommune gennemførte som beskrevet i bind 6, kapitel 9, en række udliciteringer af kommunale opgaver. Blandt disse var også en række opgaver af administrativ karakter. Spørgsmål om journalisering er kun sparsomt belyst i udliciteringsaftalerne, og vidner er ikke særskilt afhørt herom. Det drejede sig dog overvejende om faktiske forvaltningsopgaver, hvor journaliseringsopgaven forblev i den kommunale forvaltning.
Der var dog to større udliciteringer, hvor selve sagsbehandlingen overførtes til eksterne opgaveudførere, nemlig ved udliciteringen af en del af opgaverne i teknisk forvaltning til Rambøll[65] samt ved udliciteringen af en række administrative opgaver til Business Services.[66]
Farum Kommune indgik således i januar 2000 med Rambøll en ”Rammeaftale om teknisk rådgivning og bistand”. Det hedder i aftalen bl.a.:[67]
”2. Rammeaftalen
Rammeaftalen omfatter rådgivning og teknisk bistand til det nyoprettede sekretariat for infrastruktur, jvf. vedlagte figur, herunder en teknisk granskning af indgåede aftaler/kontrakter mellem Farum Kommune og kontraktholderne, og opfølgning af den tekniske vedligeholdelse, med henblik på at sikre, at Farum Kommunes værdier bevares i henhold til de indgåede aftaler.
For at sikre den optimale kommunikation mellem RAMBØLL og Farum Kommune, placeres en kontaktperson fra RAMBØLL i det oprettede sekretariat for infrastruktur. RAMBØLLs kontortid og ydelser i denne forbindelse er beskrevet i bilag 1.
…5. Klientens ydelser
…Farum Kommune er ansvarlig for at al sagsmateriale journaliseres og arkiveres i henhold til kommunens retningslinier.”
Vidnet Leif Frimand Jensen har forklaret:[68]
”… Enten havde man brug for en stor forvaltning i en moderne opbygning med mange specialister til at løse kommunens opgaver på hvert enkelt område, eller også skulle der benyttes specialister, der sad ude f.eks. i et rådgivende firma som Rambøll. Teknisk forvaltning skulle så være en lille enhed, der kunne bestille specialister. Det ville betyde, at man ikke var 40 specialister, men de 2.000 specialister, der sad hos Rambøll. Modellen var så, at teknisk forvaltning skulle være ansvarlig for økonomien og et par generalister, der kunne klare de almindelige sager, og de store sager skulle så løses ude i byen.”
Der var således i aftalen taget stilling til spørgsmålet om journalisering og dermed implicit også til arkiveringsopgaven, idet begge dele forblev i kommunalt regi.
Ved udliciteringen til Business Services skete fuld opgaveoverdragelse på følgende administrative områder: Ejendomsområdet, administrativ inkasso, bogholderiet, lønkontoret, it og skatteankenævn.[69]
I udbudsmaterialet nævnes journaliseringsopgaven ikke særskilt som en opgave, der skal udføres af kontraktsparten, men i omtalen af eksisterende arbejdsgange nævnes journalisering[70], og opgaven er muligt omfattet af følgende passus:[71]
“Farum Kommune gør opmærksom på, at der kan blive tale om udførelse af opgaver, som ikke er beskrevet, men som er en naturlig del af det pågældende arbejdsområde. Opgaverne vil skulle udføres uden merbetaling.”
Der ses ikke i materialet i øvrigt, herunder i efterforløbet i forbindelse med Business Services A/S’ konkurs, at foreligge nogen behandling af spørgsmålet om journalisering.[72]
Som beskrevet i bind 10, kapitel 14, undersøgte Folketingets Ombudsmand på beskæftigelsesområdet kommunens aftaler om produktion mv. Ombudsmanden fandt, at der forelå en ufuldstændig dokumentation i den henseende. Det bemærkes, at beskæftigelsesområdet vedrørende personsager i øvrigt er underlagt udførlige krav til journalisering mv.
Kommunernes Revisions beretning nr. 75 af 15. april 1993 vedrørende revisionsbesøg december 1992 - marts 1993 omfattede bl.a. sagsgennemgang inden for social- og sundhedsforvaltningens område, herunder forretningsgange. Det hedder herunder i beretningen:[73]
”Sagsjournal
I henhold til § 2 i den tidligere nævnte bekendtgørelse nr. 88 af 18. februar 1991 om kommunernes regnskabsaflæggelse og statsrefusion m.v. på det sociale område skal samtlige aktstykker vedrørende personer, der henvender sig om ydelser, journaliseres. Af § 4 fremgår endvidere, at der i mere omfattende sager skal foreligge en samlet oversigt i kronologisk rækkefølge over henvendelser, ydelser og afslag i et regnskabsår.
Da vi har konstateret, at kommunens journalføring m.v. ikke opfylder disse krav, bør der med henblik på fremtidig efterlevelse heraf snarest udarbejdes retningslinier for opbygning og journalføring af sagerne.”
I kommunens opfølgning tiltrådte økonomiudvalget den 5. oktober 1993 følgende indstilling fra forvaltningen, som tilsynsrådet herefter tog til efterretning:[74]
”Forvaltningens besvarelse:
Revisionens bemærkning tages til efterretning.
Forvaltningen vil på baggrund af revisionens bemærkninger revidere den gældende forretningsgang vedr. journalføring, således at der tages hensyn til revisionens forslag uden at journalføringen bureaukratiseres.
Oplysninger om opfølgning:
Forvaltningen har overfor sagbehandlerne indskærpet kravene til journalføringen.
Med henblik på fastlæggelse af forretningsgange for journalføringen har forvaltningen indledt drøftelser med revisionen.
I den forbindelse undersøger forvaltningen mulighederne og de økonomiske omkostninger i forbindelse med evt. overgang til edb-journalisering på personsagsområdet.
Forvaltningen har holdt et møde med revisionen om sagen.”
Kommunernes Revision opregnede i et papir - angiveligt fra 1993 - med henvisning til Socialministeriets bekendtgørelse nr. 927 af 2. december 1993 om kommunernes regnskabsaflæggelse og statsrefusion mv. betingelserne for at opnå refusion eller tilskud fra staten, herunder[75]
”Sagsetablering
…• Samtlige aktstykker skal journaliseres kronologisk og opbevares i sagen.
AKTIVERENDE FORANSTALTNING
• Beslutning om aktivering opnoteres i journal, hvor det skal fremgå på hvilket faktisk og retligt grundlag afgørelsen er truffet …
…LØBENDE SAGSBEHANDLING
• For hver enkelt afgørelse skal det af journalen fremgå, på hvilket faktisk og retligt grundlag afgørelsen er truffet …• I journalen skal angives særligt hvornår fremtagelse sker med henblik på en fornyet vurdering af økonomiske eller andre forhold samt oplysning om grundlaget for, og resultatet af en foretaget vurdering.
SAGSAFSLUTNING
• Sagen passiveres i sags- og advissystemet, og sagen arkiveres.”
Der blev med henvisning til bekendtgørelsen fra 1993 udarbejdet en journalinstruks af 7. februar 1994, der afløste et notat af 1. juni 1978 ”Sagsoplysning, regler herfor.”[76] I materiale fra Produktionshuset ligger der senest en journalinstruks udskrevet den 21. december 2001 af John Gilbert Nielsen.[77]
Under forvaltningsrevision på det sociale områder vedrørende børnetilskud har revisionen i 1999 i et arbejdsnotat anført, at ”kravet om journalisering” blev fulgt, mens der ikke opereredes med egentlige sager.[78]
Af beretningens bind 10, kapitel 14, om kommunens beskæftigelsesindsats fremgår det i øvrigt, at forvaltningsrevisionen på dette område gav anledning til kritik, herunder omkring dokumentation og dermed (manglende) journalisering.
Tilsynsrådet har ikke behandlet sager, hvor journalisering har været hovedemnet, men spørgsmålet er indgået i klager over kommunens nægtelse af at give aktindsigt. Det gælder således det i afsnit 19.2.1. citerede telefonnotat af 21. december 1998 om aktindsigt i sagen om rensningsanlæget, hvor tilsynsrådet henlagde sagen under henvisning til telefonnotatet samt til den meddelte aktindsigt i øvrigt.[79]
Kommunens journaliseringspraksis er endvidere omtalt i et notat af 1. september 2000 på tilsynsrådets sag om behandlingen af en klage fra Lars Wismann over Farum Kommunes angivelige ”erhvervelse af luksusejerboliger …”:[80]
”Direktør Jørgen Larsen, Farum Kommune, har oplyst, at der ikke i kommunen findes journalark, idet der ikke foretages journalisering af ud- og indgående post. Der kan således ikke gives aktindsigt i noget journalregister.”
Tilsynsrådet blev i brev af 29. januar 2003 af kommunen gjort opmærksom på, at kommunen ikke førte samlede fortegnelser over lejekontrakter mv.:[81]
”Der findes p.t. ikke i Farum Kommune samlede fortegnelser over samtlige lejekontrakter, hvor Farum Kommune er udlejer eller lejer, eller over samtlige ejendomshandler, som kommunen har været part i. Det er derfor sandsynligt, at der findes yderligere materiale i kommunen, der kan være relevant for nærværende sag.
Til orientering kan oplyses, at der p.t. i kommunen foregår et arbejde med at indsamle de ovenfor nævnte oplysninger og dokumenter med henblik på systematisk joumalisering og arkivéring af materialet. Tilsynsrådet vil løbende få tilsendt opdateret materiale herom.”
Som beskrevet i bl.a. bind 4, kapitel 6, gennemførtes i 2002-2003 større omlægninger af både organisation og udvalgsstruktur. Endvidere opgav kommunen i foråret 2002 Columbus it-projektet. Journalisering er visse steder omtalt som et delelement. Det fremgår således af en oversigt over den administrative organisation i Farum Kommune fra oktober 2002, at sekretariatsbetjening af byråd og økonomiudvalg bl.a. omfatter ”Ekspedition og journalisering af sager, der har været på møder i byrådet/økonomiudvalget”.[82] Under fagforvaltningernes sekretariatsopgaver nævnes bl.a. ”journalisering, arkivering”.[83]
I forslag af 29. november 2002 fra konsulentfirmaet Kühl Organisationsudvikling til ”tilpasning af den administrative struktur i Farum kommune” omtales journalisering og arkivering under elementer ved implementeringen:[84]
”Foruden fastlæggelsen af arbejdsopgaverne, skal der ligeledes etableres konkrete driftssikre arbejdsprocesser såvel internt i de enkelte forvaltninger som mellem de enkelte forvaltninger og i forholdet til institutioner og driftsenheder. Det drejer sig blandt andet om:
- Kvalificeret administrativ betjening af politiske udvalg
- Effektive styringsprocesser, f.eks. i form af aftale eller kontraktstyring
- Procedurer for journalisering og arkivering af indgående og udgående post
- Effektiv sagsstyring
- Controlling i forhold til udliciterede opgaver
- Byggestyring.”
Fremgangsmåden i Farum Kommune vedrørende bevaring og kassation var angiveligt den, at sorteringsprocessen skete i Farum Arkiver og ikke inden afleveringen hertil, og at efterlevelsen af de arkivmæssige krav til kommunen derfor i praksis blev varetaget af Farum Arkiver som selvejende institution med kommunalt tilskud. Som den praktiske fremgangsmåde afsluttedes en journalperiode hvert fjerde år svarende til valgperioderne. Materialet fra en sådan journalperiode blev herefter gjort klar til arkivering, og der oprettedes en registratur i arkivet svarende til journalplanen. Ujournaliseret materiale blev enten kasseret eller givet et arkivnummer, jf. nærmere nedenfor.
Efter kommunens styrelsesvedtægt § 12 faldt arkivering ind under økonomiudvalgets ansvarsområde, idet udvalget førte tilsyn med, ”at Kommunens arkivalier opbevares på betryggende måde”.[85]
I praksis løste kommunen arkivopgaven via driftsoverenskomst med et lokalt stadsarkiv organiseret som selvejende institution og delvis finansiering via driftsoverenskomst.[86]
Det hedder i faglig overenskomst af 16. juni 1992 mellem kommunen og Farums Arkiver og museer om bevaring og kassation i § 2:[87]
”Det påhviler Farum Kommunes Økonomiudvalg at sørge for at de ved lov fastsatte regler om bevaring og kassation i kommunens arkiver efterleves. Det daglige ansvar og det faglige ansvar for dette pålægges arkiv- og museumschefen for Farums Arkiver og Museer.
Farum Kommunes forvaltninger og institutioner må ikke uden tilladelse fra arkiv- og museumschefen foretage kassation af kommunale arkivalier. På samme måde må forvaltninger og institutioner ikke afhænde kommunale arkivalier til private eller offentlige arkivinstitutioner eller samlere uden tilladelse fra arkiv- og museumschefen.
Arkiv- og museumschefen foreligger beretninger og planer vedr. arbejdet med bevaring og kassation af kommunale arkivalier for Farum Kommunes økonomiudvalg til godkendelse.”
og om arkivadgang i § 3:
”Farum Kommunes økonomiudvalg fastsætter regler for adgang til det kommunale arkiv.
For de kommunale arkivalier gælder at:
- akter som hovedregel er frit tilgængeligt, når de er 30 år gamle.
- akter som indeholder personoplysninger er tilgængelige, når de er 80 år gamle.
- alle dele, uanset alder, er underkastet reglerne fastsat i Lov om offentlighed i forvaltningen, Forvaltningsloven samt Lov om offentlige arkiver m.m.
- For arkivsager ældre end 1978, gælder at arkiv- og museumschefen administrerer de af Farum Kommunes økonomiudvalg fastsatte tilgængelighedsregler. For arkivsager yngre end 1978, som er overført til Farums Arkiver og Museer, gælder at skriftlig motiveret ansøgning til akterne sagsbehandles af arkiv- og museumschefen, som afgiver indstilling til Farum Kommunes Økonomiudvalg.
- Farum Kommunes Økonomiudvalg er ankeinstans for afgørelser om tilgængelighed truffet af arkiv- og museumschefen.”
og om ejendomsret og overførsel i § 4:
”Alle dele af Farum Kommunes arkiv ejes af Farum Kommune.
Alle dele af Farum Kommunes arkiv som opbevares hos Farums Arkiver og Museer betragtes som et depositum.”
Af driftsoverenskomst af 22. december 1992[88] fremgår det bl.a., at kommunen
Som det fremgår, benyttedes personer beskæftiget med offentligt tilskud, hvilket angiveligt har haft betydning for driften, jf. kulturudvalgets protokol fra mødet den 11. december 2002, hvor det under punktet ”Fremtiden for Farums Arkiver og Museer” omtales, at der var opstået det problem, at arbejdsmarkeds- og integrationsforvaltningen ikke i samme omfang som tidligere havde mulighed for at henvise medarbejdere til Farums Arkiver og museer.[91]
Efter kommunesammenlægningen ændredes navnet til Furesø Arkiver og Museer.
Farums Arkiver og museer har i øvrigt haft en vigtig rolle vedrørende Farum-kommissionens undersøgelse, idet arkivet efter aftale med kommunen i overvejende grad har fremfundet de sager, som kommissionen har ønsket udlån af - angiveligt både fra eget og rådhusets arkiv.
I tiden efter Farum-sagens opkomst er sædvanlig kassation undladt for materiale, der evt. kunne have betydning for politiets og kommissionens undersøgelser. Kommissionens sekretariat har løbende modtaget underretning, når ikke registreret materiale af potentiel betydning for undersøgelsen er dukket op på forskellige lokaliteter i kommunen. Fremkomsten af sådant materiale indtil flere år efter må tages som udtryk for, at kommunen ikke har fulgt en konsekvent afleveringspraksis til arkivet.
Om dette forløb hedder det i kommissionens informationsbrev af 9. juli 2009 til bisidderne:[92]
”3. Furesø Arkiver - yderligere sagsakter vedrørende Farum Kommune
Arkivalier vedrørende Farum Kommune er oprindeligt afleveret til Farums Arkiver og museer. Pr. 1. januar 2007 er arkivforpligtelsen varetaget af Furesø Museer. Stadsarkivet har udført et meget omfattende arbejde med registrering af sagsmateriale fra kommunen, der er overgivet til arkivet. Arkivet har imidlertid endnu ikke registreret alt sagsmateriale vedrørende undersøgelsesperioden. Kommunesammenlægningen har øjensynlig givet anledning til merarbejde, herunder også positivt i form af øget oprydning.
Arkivet har senest primo juli 2009 afleveret journallister (registratur) for arkivperioden 2002-2005 vedrørende journalgruppe KL 00.00 Offentlig virksomhed i almindelighed og KL 01.00 Fysisk planlægning efter KL’s arkivplan. De resterende journalgrupper mangler, men navnlig journalgruppe KL 00.00 har hidtil vist sig interessant. Journallisterne omfatter en oversigt dels over de af kommunen journaliserede sager, dels over materiale, der er afleveret til arkivet uden at være journaliseret, og som arkivet derfor selv har givet et journalnummer (ses på tilføjelsen: ”Jnr.v.arkiv”). Det ”løse”, ikke hidtil registrerede materiale udgør lidt af hvert og er fremkommet bl.a. ved, at ”reolen er ryddet” ved en sags afslutning eller en medarbejders fratræden. Også noget af dette materiale har vist sig interessant for undersøgelsen, ligesom den samlede registrering i stadsarkivet tjener til at skabe en højere grad af sikkerhed for, at kommissionen får det fornødne overblik over, hvad der findes af materiale. Det er derfor væsentligt for kommissionens arbejde, at stadsarkivet nærmer sig registrering af alt sagsmateriale vedrørende undersøgelsesperioden.
Kommissionen har allerede haft et større antal sager til gennemsyn oprettet efter 1. januar 2002, men arkivets journallister forventes at giver anledning til yderligere anmodninger om udlån af sager, der vedrører forhold i undersøgelsesperioden.
…”
Der tilgik således kommissionen yderligere undersøgelsesmateriale også i 2009 og 2010.
Farums Arkiver og Museer omfattede både et stadsarkiv for kommunens arkivalier og et lokalarkiv for andre arkivalier af lokal interesse.[93] Af interesse for kommissionens undersøgelse er der fra lokalarkivet udlånt materiale afleveret af den lokale afdeling af SiD vedrørende kommunens beskæftigelsesindsats og af tidligere byrådsmedlem Lis Jakobsen, der systematisk har samlet materiale fra sin byrådsperiode.[94]
Vidnet Bjarne Birkbak fra Farums Arkiver og Museer er som hovedtema afhørt om journalisering og arkivering. I øvrigt har en række andre vidner i deres forklaringer berørt emnet.
Vidnet Bjarne Birkbak, arkivar, har forklaret:[95]
”Vidnet forklarede, at Farum Arkiv består af to arkiver, et kommunalt arkiv, dvs. arkivet for den kommunale forvaltning, og et lokalhistorisk arkiv, hvor f.eks. lokale foreninger og lignende kan aflevere materiale. Omkring det kommunale arkiv er det arkivarens opgave at indsamle arkivalier efter arkivloven, det vil sige materiale, der er ”bevaringsværdigt”, og herefter sørge for at det er tilgængeligt for forvaltningen og for offentligheden i øvrigt efter reglerne om det. Arkivmaterialet fra rådhuset var to byrådsperioder gammelt, så når man gik ind i ny byrådsperiode, blev materiale, der var 8 år gammelt, sat på arkiv.
Adspurgt om der ved arkiveringen blev ryddet op i sagerne, forklarede vidnet, at det blev der generelt set, men hvor meget afhang af den arbejdsindsats, der skulle til, og af behovet for reolplads. Journaliseringsstandarden har ikke altid været god i Farum Kommune. Det var langt fra alt det, som burde være journaliseret, der blev journaliseret, og det, der blev journaliseret, blev ikke altid registreret rigtigt i journalen. I sådanne tilfælde foretog de på arkivet en efterjournalisering. Samlet set har arkivet nok i praksis gemt mere, end arkivloven kræver, for en sikkerheds skyld. Arkivet gik ikke ned i enkeltdokumenter på sagerne, men hvis f.eks. en ejendomssag, dvs. en sag om køb/salg af fast ejendom, var uden journalnummer eller havde et forkert journalnummer, så fandt arkivet efter KL’s journalplan frem til det journalnummer, sagen burde have, så man kunne finde den frem igen.
Adspurgt af kommissionen om hvor stor en del af sagerne i undersøgelsesperioden fra 1990-2003, der ikke var journaliseret, forklarede vidnet, at han havde lavet en forsøgsvis optælling over sager journaliseret ved arkivet. Overslaget viste, at skønsmæssigt 15-25 % af sagerne ikke var journaliseret. Adspurgt videre om det var konstant over hele undersøgelsesperioden, forklarede vidnet, at de 15 % var i den første del af perioden, og så kom det op på omkring 25 % af sagerne fra 1998-1999 og frem. Problemet var bl.a., at i en periode var kommunen helt uden edb-journalsystem. Nogle af sagerne blev efterjournaliseret, mens andre aldrig blev det. Vidnet husker ikke præcist, hvornår kommunen var uden edb-journalsystem, men mener det var fra midten eller slutningen af 2000 og til begyndelsen af 2001. Adspurgt om der var dele af forvaltningen, der ikke var så gode til at journalisere, og om der var bestemte ”hovedsyndere”, forklarede vidnet, at mangelfuld journalisering nok lå mere på enkeltpersoner, og ikke så meget på forvaltninger som sådan. Nogle var meget minutiøse, og andre var ikke. Der var f.eks. en medarbejder, der ikke syntes, at det var nødvendigt, at sagerne skulle journaliseres. Hun mente, at sagerne stod fint på hendes reol. Vidnet kan ikke sige nærmere, hvor mange personer der havde den indstilling. Når en medarbejder holdt op i kommunen, kunne det ske, at arkivet fik 2-3 flyttekasser med sager, hvoraf mange ikke var journaliserede. Arkivet havde også fået en masse sager, der lå i bunker ved siden af de journaliserede sager, og som ikke var journaliserede. Der kunne ligge sager alle steder. Man kan tage arkivets registratur og herudfra tælle op, hvor mange sager arkivet har journaliseret.
Foreholdt vidnet Vita Hansens forklaring hvorefter ”hun byggede videre på forgængerens system og satte kopier fortløbende i ringbin”[96] forklarede vidnet, at han kan bekræfte vidnets forklaring et godt stykke hen ad vejen. Systemet går langt tilbage. Det startede med, at en tidligere borgmestersekretær tog kopier af alle indgående breve, fordi hun ikke stolede på de enkelte forvaltningers journalisering. Hun samlede så kopierne kronologisk. Arkivet har efterfølgende i registraturen optaget materialet som ”borgmesterens ujournaliserede korrespondance”. I borgmesterens ujournaliserede korrespondance kunne der også være breve, som var stilet til borgmesteren, men som ikke havde noget med kommunen at gøre. Foreholdt at der i borgmesterens ujournaliserede korrespondance er fundet dokumenter, herunder af en vis betydning, som ikke har kunnet findes på forvaltningens sager, forklarede vidnet, at han ikke personligt har foretaget en systematisk gennemgang af borgmesterens korrespondance, men han har set originale dokumenter vedrørende kommunen sidde under borgmesterens ujournaliserede korrespondance, og det har han undret sig over. Det har nok været i perioder, hvor de på borgmesterkontoret ikke havde været gode nok til at journalisere sagerne. I budget- og regnskabsafdelingen har de aldrig været gode til at få journaliseret.
…Adspurgt af kommissionen om, hvad vidnet kunne gøre, hvis der var nogen, der ikke levede op til deres ansvar og f.eks. - som nævnte eksempel - sagde, at ”sagerne stod fint på hendes reol” eller på anden måde ikke journaliserede og arkiverede tilfredsstillende, forklarede vidnet, at det nyttede ikke noget at sige noget til den enkelte sagsbehandler. Det skulle være folk længere oppe i systemet, der skulle have besked. Lederne i forvaltningen var slet ikke opmærksomme på det. Så sent som i går havde vidnet en samtale med Vini Lindhardt om problemet, og hun var ikke opmærksom på det. Adspurgt om vidnet i øvrigt havde påtalt problemet over for forvaltningen, forklarede vidnet, at problemet var, at hvis vidnet sendte det videre til sin chef, som så sendte det videre til sin chef, så døde det undervejs.”
Vidnet Mogens Beier, jurist tilknyttet planafdelingen, har forklaret:[97]
”Ind i mellem var der dog det problem, at tingene ikke fandtes. Eksempelvis kunne man i nogle sager ikke give aktindsigt, fordi sagen ikke var oprettet, og andet var bare ikke til at finde. I vidnets afdeling var der orden også i journalisering af sagerne bortset fra et par måneder omkring 2000-2001, hvor der var store problemer med det indførte edb-system. I den periode journaliserede Lilly Hansen alt materiale i vidnets afdeling manuelt.
…Adspurgt forklarede vidnet, at journaldisciplinen var høj i planafdelingen, men han havde fornemmelsen af, at det ikke var tilfældet overalt på rådhuset. Han kunne i hvert fald konstatere, at da edb’en var nede og umuliggjorde ordentlig journalisering, var det tilsyneladende kun hans afdeling, der opfattede det som et problem. Der var desuden generelt et problem med, at sagerne ikke blev tilbageleveret til afdelingen, hvis de var lånt ud.”
Vidnet Charlotte Høyer, sekretær i borgmestersekretariatet, har forklaret:[98]
”På spørgsmål om hvorvidt der blev udarbejdet referater af borgmesterens og direktionens møder og journalisering og arkivering heraf samt af interne notater, forklarede vidnet, at der i borgmestersekretariatet var et mindre arkiv. Erik Geert Petersen stod for, hvad der skulle arkiveres af det politiske. Der var ingen formaliseret fremgangsmåde vedrørende optagelse af referater. Hun har ikke deltaget i direktionsmøder og erindrer ikke at have set referater fra sådanne møder. En enkelt gang blev der holdt et 2 dages møde på Hotel Marina. Det skete, at Peter Brixtofte under sine møder skrev punkter ned på løse ”lapper”, herunder f.eks. på en serviet.
…Adspurgt yderligere om journalisering og arkivering og det nævnte mindre arkiv i borgmestersekretariatet forklarede vidnet, at det blandt andet indeholdt den korrespondance, hun selv skrev for borgmesteren til borgerne i byen, f. eks. takkebreve. Der var ikke retningslinjer for, hvad borgmestersekretariatet kunne beskæftige sig med i forholdet mellem kommunale opgaver og ikke kommunale opgaver. Vidnet kom fra den private sektor, og hvis borgmesteren ønskede at få skrevet et brev, så gjorde hun det. Brevpapiret, hun skrev på, var kommunens.”
Vidnet Vita Hansen, sekretær i borgmestersekretariatet, har forklaret:[99]
”Posten, der var stilet til byrådet, borgmesteren og kommunaldirektøren, tog vidnet sig af. Al almindelig post blev åbnet i servicecenteret og videresendt til de relevante forvaltninger. … Al ind- og udgående post til og fra borgmesterkontoret tog vidnet kopi af og satte i ringbind i sit eget arkiv, og derefter blev posten lagt til borgmesteren eller kommunaldirektøren. Eksterne og interne notater gik tilbage til forvaltningen. Der var ingen faste retningslinier angående arkivering, og hun satte selv post og de breve, hun skrev, i alfabetisk orden og datoorden. Vidnet kender ikke til, om der blev skrevet referat fra møder, som blev holdt på borgmesterkontoret. Vidnet har i hvert fald ikke skrevet sådanne referater. Der har ikke været afholdt direktionsmøder i vidnets tid.
…Adspurgt af kommissionen om tidligere arkivsystemer i borgmesterkontoret forklarede vidnet, at hun byggede videre på forgængerens system og satte kopier fortløbende i ringbind. Der blev ikke foretaget journalisering på borgmesterkontoret. Hun regnede med, at originalerne blev arkiveret i forvaltningen. Den, der skulle besvare en henvendelse, havde originalen, og kopierne lå hos vidnet. Sådan er det også i ministerierne.”
Vidnet Steen Gensmann, jurist i byrådssekretariatet, har forklaret:[100]
”Kommunens journaliserings- og arkiveringssystem gjorde det svært at finde bilag omkring rejser og repræsentation og forbindelsen mellem bilagene. Udgiftsbilag og indtjeningsbilag var således arkiveret fortløbende efter dato. Selve bogføringen havde været udliciteret. Der manglede forklæder, og når de havde et forklæde, kunne de mangle det tilhørende underbilag. På et forklæde kunne der f.eks. stå, at underbilag lå i byrådssekretariatet, men det gjorde det så bare ikke. De havde et ualmindeligt godt samarbejde med SØK vedrørende fremskaffelse af bilag. SØK kunne få bilagene udleveret fra de forskellige virksomheder, hvilket kommunen jo ikke kunne, og efterhånden fik de lidt styr på det.”
Vidnet Vibeke Vinten, jurist og kontochef i KL, der som konsulent løste opgaver i kommunen efter Farum-sagens opkomst, har forklaret:[101]
”Det var meget vanskeligt at finde de relevante oplysninger i Farum Kommune. Det kunne der være mange grunde til. Der var de praktiske problemer som fulgte af medarbejdere, der ikke var der længere, og f.eks. flyttekasser med bilag, der ikke kunne findes. Kommunen havde ikke en normal journalføring. Nogle emner var tværgående, og det var i sig selv et problem. Der var f.eks. ikke en sag, der hed ”Alle ejendomshandler”, og det ville der normalt heller ikke være i andre kommuner.
Foreholdt notat af 1. september 2000[102] ad ”Jørgen Larsen oplyste, at der ikke skete journalisering af ind- og udgående post…”, forklarede vidnet, at de blev bedt om at tage sig af konkrete sager. Hun er ikke specifikt bekendt med kommunens metoder vedrørende journalisering. Generelt gjorde Farum Kommune ofte tingene anderledes. Vidnet bekendt er der ingen[103] pligt til at journalisere, men måske til at holde orden.
…Adspurgt af kommissionen om hvorvidt der ikke foreligger en journaliseringspligt og om journalisering af de konkrete og generelle sager, herunder om de lå på hylder eller i ringbind, samt om hvad der er normalbilledet i kommuner, gentog vidnet, at der hende bekendt ikke foreligger[104] journaliseringspligt, og at journalisering i Farum Kommune i øvrigt var meget usædvanlig. De blev bl.a. henvist til at kigge i kasser, hvor bilagene lå i, og det gjorde deres arbejde vanskeligt. Det var ikke udtryk for vrangvillighed fra kommunens side, men der var ingen skriftlige instrukser om journalisering, og ingen der var journalansvarlige.”
Vidnet Jørgen Larsen har forklaret:[105]
”Journalisering og arkivering blev praktiseret forskelligt. På socialområdet blev alt journaliseret efter forskrifterne. Han konstaterede, at der i byrådssekretariatet sad en ældre sekretær, der ikke havde tradition for at journalisere generelle sager.
Foreholdt vidnet Vita Hansens forklaring[106] forklarede vidnet, at han kan bekræfte beskrivelsen af journaliseringen af sagerne. Sagerne havde ofte en baggrund i et fagområde, og sagerne gik tilbage til fagområderne. Der var system i alle henvendelserne til borgmesteren, og borgmesteren gik op i at man svarede til tiden. Man tog ikke generelt referat af møder, men typisk tog direktøren fra fagområdet skriftligt referat.”
Vidnet Leif Frimand Jensen har forklaret:[107]
”På mange områder, herunder også på bl.a. det sociale område, medførte personalereduktionerne lidt dårligere journalisering og registrering af dokumentation for, hvad der skete i sagerne. Personalet nåede dog altid at få deres ting på plads, og det oplevede vidnet også selv.”
Vidnet Hanna Ege har forklaret:[108]
”Adspurgt om den manglende journalisering og arkivering af sager i Farum Kommune forklarede vidnet, at hun ikke mener, det blev behandlet som et specifikt problem. Der var intet krav om nogen bestemt form for journalisering eller registrering af sager i kommunerne, ikke i lovgivningen i hvert fald.
Foreholdt notat af 1. september 2000[109] forklarede vidnet, at det var usædvanligt, at der ikke i praksis skete journalisering af ind- og udgående post, men hun husker fra sin tid i Indenrigsministeriet, at en kommune ikke var pligtig til at have et journalsystem til ud- og indgående post, så hvis dette ikke skete, var det bare ærgerligt, og der kunne ikke gives aktindsigt.”
Vidnet Jacob Næsager Larsen har forklaret:[110]
”Adspurgt om vidnets indtryk af kommunens journalisering og arkivering forklarede vidnet, at der generelt var et manglende overblik i Farum Kommune. De fik ofte den besked, at udbedt materiale ikke kunne findes. Problemet adskiller sig i høj grad fra andre kommuner, der normalt har overblik over deres sager.”
Kommissionen lægger til grund, at en hensigtsmæssig gennemført journalisering og arkivering har betydning for:
Kommissionen lægger videre til grund, at der ikke i undersøgelsesperioden var nogen lovbestemt journaliseringspligt for myndigheder, men at forpligtelsen hertil fulgte indirekte af arkivreglerne og reglerne om aktindsigt samt af normerne for god forvaltningsskik. Kommissionen lægger herefter til grund, at forpligtelsen indebærer, at en offentlig myndighed og dermed også en kommune som minimum bør have en sådan orden i sine sager, at dokumenter kan genfindes.
Byrådsmedlemmernes ret til indsigt og borgernes ret til aktindsigt bygger på en forudsætning om, at dokumenter kan genfindes. Ellers kan disse regler ikke efterleves i praksis. Såfremt en myndighed i ikke ubetydeligt omfang afviser begæringer om aktindsigt med den begrundelse, at akterne ikke kan findes/er bortkomne, bør det således give anledning til spørgsmål både internt og hos tilsynsmyndigheder om, hvorvidt de administrative instrukser om journalisering og arkivering samt kontrolmekanismer og resurseanvendelse er tilstrækkelige.
I Farum Kommune tegner der sig et billede af, at journalisering og arkivering i personsager og andre borgerrelaterede sager som udgangspunkt har fulgt et sædvanligt mønster i en kommune, dog meget muligt påvirket af den ledelsesmæssige prioritering og personalereduktioner ved strukturændringer.
For øvrige sager, navnlig generelle sager om kommunens dispositioner, synes journalisering og opbevaring/arkivering ikke at have været konsekvent. Det er kommissionens indtryk, at sagsakter, der burde have været løbende journaliseret (og efterfølgende arkiveret), i flere tilfælde, end hvad der kan forklares som hændelige fejl, er blevet opbevaret ”på hylden” og - i værste fald - først registreret af Farums Arkiver og Museer efter oprydning på kontoret ved den pågældendes fratræden. Det er ikke usædvanligt og formentlig velbegrundet at opbygge mapper med kopier som eget arbejdsredskab, men det er i forhold til både byrådets og borgeres mulighed for indsigt problematisk, hvis ikke dokumentet er journaliseret og i øvrigt med originalen opbevaret (og siden arkiveret) i en konkret sag. Kommissionen har i sit arbejde med at belyse interne kommunale beslutningsprocesser i en række tilfælde konstateret, at disse ikke er dokumenteret i tilstrækkelig grad i kommunale sager, og at placeringen af væsentligt materiale i mapper uden for det i traditionel forstand systematiserede dokumentative materiale synes at have været et alternativ snarere end et supplement til den pligtmæssige journalisering. Det er i den sammenhæng væsentligt, at det var de forvaltningsmæssige sager, der udgjorde det bagvedliggende grundlag for kommunalpolitikernes indsigt og forberedelse såvel som for almenhedens adgang til aktindsigt. Hvis materialet ikke lå på de sager, hvor det skulle ligge, medførte det derfor potentielt ringere adgang for politikere og borgere til relevant information.
Det er efter kommissionens opfattelse ledelsens ansvar - både for eget og medarbejderes vedkommende - at det ikke overlades til den enkelte, om der bliver journaliseret og arkiveret, men at der både udarbejdes og håndhæves instruks herom. Kommissionen bemærker herunder, at der efter kommunens redegørelse af 16. februar 2004 i perioden 1. januar til 1. september 2000 uagtet den manglende elektroniske journalisering ”ingen generelle retningslinjer [var] for, hvorledes man i stedet skulle forholde sig med hensyn til registrering af indgående post samt journalisering af sager, når der ikke fandtes et elektronisk system.”
Steen Gensmans henvendelse til FIH den 4. november 2002 om sikring af et ajourført dokumentarkiv vedrørende skøder og lejekontrakter mellem Farum Kommune og FIH kunne indikere, at kommunen på et så centralt område ikke havde en journalisering, som kommunen turde fæste lid til. En kommune bør have overblik over centrale juridiske dokumenter.
Såfremt der ikke i en kommunal administration er et sagsbaseret samlet overblik, vil den faktiske administration bero på enkeltpersoners kendskab til sagen og evt. eget opbevaringssystem, idet andre ikke via journalen har adgang til indsigt. Denne svaghed vil navnlig være alvorlig, hvis indsigten ikke er formidlet til en overordnet eller praktiseres i den kommunale topledelse. Et delhensyn bag journalisering er således, at andre kan tage over og fortsætte løsningen af eksempelvis kommunale ledelsesopgaver, og hvis journaliseringen er utilstrækkelig svækkes denne mulighed. Hertil kommer som tidligere omtalt, at byrådsmedlemmernes og almenhedens adgang til information blev begrænset.
Farum Kommune valgte selv at løfte de lovbestemte opgaver om bevaring og kassation i kommunens arkiver, således at det daglige ansvar og det faglige ansvar blev pålagt arkiv- og museumschefen for Farums Arkiver og Museer. Benyttelsen af denne mulighed eller Statens Arkiver var og er kommunens politiske valg ud fra sædvanlige kriterier om hensigtsmæssighed, nærhedskriterie og økonomi mv. Denne beslutning giver ikke kommissionen anledning til bemærkninger.
Udførelse af opgaven skete således, at der ved efterfølgende registrering (journalisering ved arkivet) i vidt omfang blev rettet op på ufuldstændig journalisering i dele af den kommunale forvaltning. I den sammenhæng må det antages, at det nære kendskab til kommunens forhold har haft positiv betydning.
[1] Det er almindeligvis nemt at foretage en hensigtsmæssig journalisering af afgørelsesager, f.eks. efter personnummer eller matrikelnummer, der kan henføres til en bestemt person eller ejendom. De generelle sager har ofte ikke klart identificerbare parter eller oplysninger om personer eller virksomheder, selv om dele af en generel sag kan indeholde sådanne oplysninger. Det kan være sager af politisk art, herunder sager der kan indgå som kommunalpolitisk beslutningsgrundlag, have afklarende karakter eller vedrøre kommunens egen drift, f.eks. sager om udbudsforretninger og sager om kommunal budgetlægning og regnskab.
[2] Ved fritekstsøgning i kommissionens database under kommunens eget materiale har det herefter ofte været muligt at finde dokumentet.
[3] Der findes regler på særlige områder, herunder det sociale område.
[4] Ombudsmandens overvejelser i sagen munder ud i følgende: ”På den baggrund er det min opfattelse, at god forvaltningsskik tilsiger, at en myndighed i almindelighed bør foretage systematisk journalisering af indkommen og udgået post, og at dette i særlig grad må gælde, hvor undladelse vil stride mod hensynet til borgernes adgang til aktindsigt, (det vil sige især, hvor der er tale om større sager med mange dokumenter fordelt på forskellige administrative enheder).”
[5] Særligt om journalisering i kommuner henvises til FOB 99.398, FOB 01.539, FOB 02.519 og FOB 03.686.
[6] Samtidig fremsattes lovforslag vedrørende konsekvensændringer i forvaltningsloven mv. (L91-L92). Lovforslaget blev ikke vedtaget i folketingssamlingen, men forventes genfremsat i ændret form.
[7] § 15, stk. 5 og 6, er bemyndigelsesbestemmelser om henholdsvis begrænsning og udvidelse af journaliseringspligten. Om Offentlighedskommissionens lovudkast henvises til betænkningen side 900-901 og om Justitsministeriets bemærkninger hertil navnlig til lovforslagets pkt. 4.7.2.1.
[8] § 13 vedrører notatpligt om ”oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse”, samt om ”væsentligste ekspeditionsskidt” i afgørelsessager, som ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.
[9] Jf. dagældende arkivlovs § 2, nr. 1 og 2 (lov nr. 337 af 14. maj 1992 om offentlige arkiver mv., jf. senest lovbekendtgørelse nr. 740 af 17. juli 2000 med ændringer) svarende til nugældende arkivlovs § 4, nr. 1 og 2 (lov nr. 1050 af 17. december 2002, jf. senest lovbekendtgørelse nr. 1035 af 21. august 2007 med ændringer).
[10] Jf. dagældende arkivlovs § 4 og § 15, nu § 7 og § 19.
[11] Jf. arkivlovens § 10. Som vejledning for den faktiske udførelse af arkiveringsopgaven er udgivet en såkaldt ”Arkivhåndbog for statslige myndigheder”. Arkivhåndbogen henvender sig specifikt til statslige myndigheder og erstatter en tidligere arkivhåndbog fra 1999, som var rettet mod offentlige myndigheder generelt.
[12] Bekendtgørelse nr. 640 af 27. juni 2001om bevaring og kassation af primærkommunernes arkivalier.
[13] Jf. Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver med nærmere anvisninger i et bilag og rigsarkivarens cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 om bevaring af primærkommunernes arkivalier med bevaringsfortegnelse. Se i øvrigt FOB 98.212.
[14] I øvrigt søgtes størst mulig ligestilling mellem statslige og kommunale arkivalier og større åbenhed i adgangen til offentlige arkivalier. Lovforslaget byggede på betænkning nr. 1404/2001om revision af arkivloven.
[15] Jf. princippet om forvaltningsmæssig transparens. Såfremt forvaltningsmyndigheders dokumentmasse ikke foreligger i komplet form, eller der ikke er tilstrækkeligt overblik herover, vil adgangen til aktindsigt mv. reelt blive begrænset.
[16] 5-7,b1-4
[17] 5-10,b1
[18] 5-11,b2
[19] 212-1,b1
[20] 212-2,b1
[21] 188-4,f1,b8
[22] Cand. mag. i historie Bjarne Birkbak, der kom til Farums Arkiver og museer i 1994 som arkivar. Denne stilling varetager han fortsat i Furesø Arkiver og Museer.
[23] 316-254,b4
[24] 188-4,f1,b8
[25] 300-5,f1,b30
[26] 300-5,f1,b56
[27] 300-24,f1,b11
[28] 303-1,f1,b119-122
[29] 303-1,f1,b98
[30] 216-27
[31] 300-18,b26
[32] 219-46.
[33] 219-46,b44 og 60
[34] 223-59,b51
[35] Se f.eks. 300-44,b61,76,82,92,95
[36] 300-19,b157. Fra ”Udkast til beskrivelse af status og fremtid og opnåelse af normeringsmål pr. 1.1.94”, januar 1993.
[37] 300-19,b174
[38] 300-19,b160
[39] 300-19,b172
[40] 544-40,b2-3. Med ”mit forvaltningsområde” sigtes formentlig til det økonomiske område: Budget og Regnskab, it, inkasso og skat.
[41] 305-7,f2,b52
[42] 544-40,b6-8
[43] 303-55,f1. At journaliseringspligtens konkrete karakter har givet forståelsesmæssige vanskeligheder illustreres dog af, at ”Journalisering/arkivering af post” et enkelt sted i materialet fejlagtigt er karakteriseret som en ”ikke-myndighedsopgave”, 303-55,f1,b11.
[44] 303-55,f2,b259 ”NOTER fra organisationsmøde med Borger Økonomi og Skat, Rådhusbutikken den 17. december 1992.”
[45] 65-14,f1,b10-12. (1. udgave, 3. oplag, December 2001)
[46] Emnet på dette sted er journalreferencer. Om kravene til byrådsprotokollen som beslutningsprotokol henvises til bind 3, kapitel 4, navnlig afsnit 4.4.7.2.
[47] Se i øvrigt bind 3, kapitel 4, afsnit 4.4.2. med bl.a. omtale af byrådsmedlemmers henvisning til, at ”man kunne forberede sig grundigt ved at møde op på rådhuset og gennemlæse sagerne, der forud for møderne var fremlagt i ”grupperummet” (eller ”partirummet”)”.
[48] 219-42,b5. Her betegnet som ”Politisk sekretariat”, men almindeligvis kaldet byrådssekretariatet. Se i øvrigt bind 4, kapitel 6, om organisationsændringen i 1997 ”Farum - Fremtidens kommune”.
[49] 303-36,b3
[50] 438-87,b7
[51] Se hertil fx 853-42,f9,b72 samt 853-42,f12,b265. Der er for servicecentret fundet journalinstruks om opbygning af personsagsjournal (300-45).
[52] Sager om aftaler mellem kommunen og eksterne parter falder principielt også ind under afgørelsessagskategorien, men har så mange særtræk, at de er behandlet selvstændigt.
[53] 175-33,b4
[54] F.eks. er planer om etablering af en idrætsmedicinsk klinik fundet i dette materiale.
[55] 188-4,f1,b8. Delrapport for 2000 og 2001.
[56] 110-4,f2,b4
[57] Det bemærkes, at besiddelsen af adkomstdokumenter vedrørende fast ejendom ikke har betydning for udøvelsen af ejendomsretten, idet denne adkomst var tinglyst.
[58] 327-1,b125. Jf. i øvrigt bind 4, kapitel 6.
[59] 316-68,b3. Også vidnet Leif Frimand Jensen har forklaret om denne ikke realiserede plan (316-239,b5).
[60] 255-10,f1,b796
[61] Materiale udlånt af advokat Christian Kruse-Madsen.
[62] Eksempelvis 819-62,b20; 819-69,b52; 819-69,b51 og 819-33,b16 att. Mogens Beier, teknisk forvaltning.
[63] 316-254,b6. Vidnet Peter Brixtofte har efter spørgsmål herom henvist til embedsmændene (316-249,b3).
[64] 420-99,f6,b96. Med kopi til borgmester Lars Carpens og konst. kommunaldirektør Erik Geert Pedersen. Michael Elbæk havde i øvrigt den 22. august og 6. september 2002 korrespondance med Peter Toftager om oversigter over Farum Kommunes engagement hos FIH pr. 1. januar 2002 samt pr. 6. september 2002 (816-18,b37-42).
[65] Rambøll, Hannemann & Højlund A/S.
[66] Deloitte og Touche Business Services A/S, senere Business Services A/S.
[67] 495-1,f1,b10-11
[68] 316-239,b17
[69] 337-1,f2,b79f. Sagsfremstilling i byrådsprotokollen 11. maj 1999 (pkt. 51/41).
[70] 388-18,b165 og b202. Farum Kommunes planlagte nye elektronisk journal og sagsbehandlingssystem (Columbus it-projektet) omtales (bl.a. b76).
[71] 388-18,b154
[72] 388-21,b4 og 15
[73] 75-1,f20,b6
[74] 176-10,f1,b8
[75] 72-2,b25. Socialområdet adskiller sig på visse områder fra andre kommunale områder i den forstand, at der for visse sagstyper er forskrifter, der i nogen grad regulerer journaliseringspligten.
[76] 72-2,b27-28. Udsteder er angivet som ”Farum kommune - Borger økonomi og Skat - Familie, Ældre og Kultur”. I instruksen opregnes journalpligten.
[77] 72-2, b3-4. Med henvisning til bekendtgørelse nr. 515 af 9 juli 2000.
[78] 292-6,f9,b228. Alene ansøgningsskemaet gemmes.
[79] 175-33,f1,b4.
[80] 175-72,f1,b180
[81] 255-10,f1,b796
[82] 300-29,f1,b223
[83] 300-29,f1,b224
[84] 300-30,f1,b34/82
[85] 35-1,f4,b6-7 (fra 1990) og 35-1,f2,b4-5 (fra 2001). Uændret ordlyd.
[86] Det fremgår af årsberetningerne fra Statens Arkiver, at der er forskellig praksis i landets kommuner med hensyn til selv at drive arkiv kontra at aflevere til Statens Arkiver, og at såvel kommunalreformen som den digitale udvikling har haft betydning i den sammenhæng. Det overordnede billede i undersøgelsesperioden er, at navnlig de mindre kommuner afleverede til Statens arkiver.
[87] 489-13,b7-8
[88] 489-13,b10-12
[89] I magasinrummet under rådhuset var der i forlængelse af hinanden opstillet arkivreoler til henholdsvis Farum Arkivers arkivalier og kommunens arkivalier, men således at Farum Arkivers del var aflåst fra kommunens del. Kommunens medarbejdere kunne således ikke uden aftale skaffe sig adgang til disse arkivalier (konstateret og oplyst under kommissionens besøg på rådhuset i 2003).
[90] 489-13,b12
[91] 489-13,b14. Den daværende normering fremgår af et bilag, 489-13,b4-5.
[92] 193-27. Informationsbrev nr. 24. Registratur over journalsagerne omfatter perioderne 1990-1993, 1994-1997, 1998-2001 og 2002-2006.
[93] Lokalarkiver er i øvrigt også omtalt og reguleret i arkivloven.
[94] 834-1 og 2. Lis Jakobsens arkiv har bl.a. haft interesse med henblik på undersøgelse af karakteren af det materiale byrådsmedlemmerne modtog til brug for deres arbejde, idet kommunen ikke foretog kontekstuel journalisering af sådant materiale eller af materiale som på anden måde stod til rådighed for disse, jf. bind 3, kapitel 4.
[95] 316-254,b2-4 og 6
[96] 316-139,b4 sidste afsnit.
[97] 316-51,b9 og 11
[98] 316-127,b2-3 og 5
[99] 316-139,b2 og 4
[100] 316-152,b5
[101] 316-157,b2-3 og 5-6
[102] 175-72,b180. Jette Eikrems notat af 1. september 2000 gengivet ovenfor.
[103] Vidnet har efter gennemlæsning af protokollatet tilføjet: ”specifik lov om”.
[104] Vidnet har efter gennemlæsning af protokollatet tilføjet: ”nogen lov indeholdende konkrete bestemmelser om”. Vidnet har i øvrigt anført: ”Jeg vil tilføje, at jeg ikke drøftede spørgsmål om journalisering generelt med kommunen.”
[105] 316-158,b5
[106] 316-139,b2, fra 5. afsnit
[107] 316-239,b7
[108] 316-168,b5
[109] 175-72,b180. Jette Eikrems notat af 1. september 2000 gengivet ovenfor.
[110] 316-154,b5